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2 COMO CONTROLAR O ESTADO - Trabalho premiado pelo Tribunal de Cuentas de Espana e pela Sociedad Esta tal Quinto Centenário. TÍTULO ORIGINAL: Estudo comparado da atividade jurisdicional exercida pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores das Américas, Portugal e Espana.

3 ÍNDICE TÓPICO PÁG. COMENTÁRIOS SOBRE A CAPA 05 AGRADECIMENTOS 07 PREFÁCIO APRESENTAÇÃO PRIMEIRA PARTE: ASPECTOS SOCIAIS E POLÍTICOS A 663C Araújo, Marcos Valério de. Como Controlar o Estado: reflexões e propostas sobre o Controle Externo nas Américas, Portugal e Espanha/ Marcos Valério de Araújo. - Brasília: UNITEC, p. Prêmio do Tribunal de Contas da Espanha e Sociedade Estatal Quinto Centenário(maio/92). 1. Entidades Fiscalizadoras Superiores 2. Controle Externo - América 3. Controle Externo - Portugal 4. Controle-Externo Es panha I. Título CDU INTRODUÇÃO MISSÃO DAS EFS Denominação das EFS Paçel duplo das EFS POSIÇÃO INSTITUCIONAL DAS EFS Documento de suporte das EFS Forma de comando e decisão Processo de escolha dos dirigentes ou vocais Mandato dos dirigentes ou vocais ATRIBUIÇÕES E PODERES DAS EFS Poderes formais de sanção Sanções pecuniárias Valores de multa Processo de cobrança pecuniária Outras sanções e poderes Recursos contra as decisões das EFS O tratamento da reincidência Reflexões sobre os mecanismos de sanção Poderes perdidos O UNIVERSO DA JURISDIÇÃO DAS EFS Nível de fiscalização do setor público 40

4 5.2. Nível de obediência às EFS Entraves à fiscalização Setores de difícil fiscalização RELAÇÕES DA MACRO-ESTRUTURA DE CONTROLE Os informes das EFS Influência das EFS sobre o Poder Legislativo Interdependências institucionais 6.4 Formas e regimes de Governo(efeitos sobre as EFS) INICIATIVA PARLAMENTAR DAS EFS bo 8. PODERES DO CIDADÃO E DA IMPRENSA JUNTO ÀS EFS AS EFS E A COMUNICAÇÃO SOCIAL O MINISTÉRIO PÚBLICO E AS EFS CERTIDÃO LIMPA DAS EFS PROJETOS GOVERNAMENTAIS TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS 56 SEGUNDA PARTE: ASPECTOS HUMANOS 14. QUADRO DE PESSOAL DAS EFS Poderes dos auditores Avaliação dos auditores Treinamento dos auditores Critérios de admissão dos auditores Contratação de peritos externos GARANTIAS DOS VOCAIS E FISCAIS 64 TERCEIRA PARTE: ASPECTOS FINANCEIROS 16. O ORÇAMENTO DAS EFS A POLÍTICA SALARIAL DAS EFS 69 QUARTA PARTE: ASPECTOS TECNOLÓGICOS E METODOLÓGICOS 18. A UTILIZAÇÃO DE COMPUTADORES PELAS EFS METODOLOGIAS DE TRABALHO AUDITORIAL Papéis de trabalho Difusão técnica Plano anual de metas Exame intearal versus seletivo OS MOMENTOS DA FISCALIZAÇÃO FISCALIZAÇÃO "IN SITU" Importância da fiscalização "IN SITU" APOIO LOGÍSTICO AOS AUDITORES AS DELEGAÇÕES DE CONTROLE EXTERNO PROPOSTAS PARA A MELHORIA DA FISCALIZAÇÃO 81 DA CAPA Carruagem é o veículo formado por uma armação de madeira ou de fer ro, montado sobre rodas, puxado por animais e destinado ao transporte de pes soas. Sua invenção remonta a anos atrás, tendo sido não só um meio de locomoção ao longo dos anos, mas também um símbolo de poder ou status e o alvo de muitas simbologias. Uma dessas simbologias é proposta pelo pensador místico grego-armênio GEORGE IVANOVITCH GURDJIEFF, em sua história sobre "O cavalo, o cocheiro, a carruagem e o passageiro". Para Gurdjieff, a CARRUAGEM (corpo físico ou muscular, centro motriz), o CAVALO (corpo natural ou vivo, centro emocional), e o COCHEIRO (corpo mental, centro mental) devem formar uma unidade integral para que o PASSAGEIRO (corpo espiritual oucasual, ego superior) possa dar ins truções sobre a direção a ser tomada. Segundo aquele pensador, somente quando o cocheiro está sóbrio, o ca valo bem adestrado e a carruagem consertada é que o passageiro pode seguir seu caminho, dando instruções ao cocheiro. No entanto, de acordo com Gurdjieff, geralmente a CARRUAGEM está num estado lastimável, caindo aos pedaços; o CAVALO ou está correndo em dis parada, esfomeado, ou está morrendo devagar no estábulo; enquanto isso, o CO CHEIRO está se embriagando e o PASSAGEIRO dorme alheio a tudo. Para Magda Elizabeth - mística brasiiiense, a CARRUAGEM dessa histó ria bem poderia representar as finanças públicas, que na maioria dos países do terceiro mundo estão longe do saneamento; o CAVALO seriam os governantes, ora muito dinâmicos no intuito de saciarem a própria fome, ora apáticos e inope rantes. O COCHEIRO seriam as Entidades Fiscalizadoras Superiores, nem sem pre eficazes ou atentas aos anseios de rota do PASSAGEIRO que seria o Povo, este, por vezes, distraído quanto aos próprios anseios. Na nossa capa, a nossa clarividente amiga percebeu que o cavalo largou a carruagem à própria sorte; o passageiro dorme escondido e alheio ao perigo iminente, e o cocheiro, semi-invisível, tenta com uma única mão impedir a queda inevitável de todo o conjunto no abismo comum. Só mesmo um milagre moral poderia evitar a catástrofe! O AUTOR QUINTA PARTE: CONCLUSÃO 85

5 <Orna legião decolaboradores participou destetrabalho, comaçõesousugestões. AGRADECIMENTOS - Ao atual Presidente do TCU, Ministro Carlos Átila Álvares da Silvae seu Gabi nete. - Ao ex-presidente do TCU, Ministro Ademar Paladini Ghisi e seu Gabinete. - À Equipe da Assessoria de Intercâmbio Internacional/TCU. - À Equipe da Assessoria de Imprensa, especialmente Lúcia Helena Braga. - À Equipe da União Nacional dos Analistas de Finanças e Controle Externo - UNITEC/TCU, com destaque para Erilson Damião da Silva. - Aos companheiros do TCU: Murilo Amaral da Silva (SEPLOM) Maria Salete de Lima (SEPLOM) João Alberto Saraiva (SEPLOM) José Carlos do Nascimento (19 IGCE) José Aparecido Nunes Pires (4? IGCE) Tânia Maria da Silva Ferreira (4C- IGCE) Luzinom Vale Lima Filho {6a IGCE) Marcelo de Miranda Ribeiro Quintiere (6? IGCE) Magda Elizabeth dos Santos (69 IGCE) Manoel Soares Cutrim Filho (7? IGCE) Nilton Pinheiro Marcondes (89 IGCE) Carlos Geraldo de Oliveira (8? IGCE) Elsio Jeová dos Santos (9a- IGCE) Raimundo Nonato Coutinho (SAUDI) Olímpio José Ferreira (SAUDI) Jorge da Silva Soares (SAF) - A Darci Sena - Aos companheiros das Entidades Fiscalizadoras Superiores do Paraguai, Ar gentina e Uruguai. O agradecimento especial vai para lldê Ramos Rodrigues Theodoro e Ivan da Sil va Theodoro, pelo inestimável apoio. 7

6 PREFACIO Admirei o Marcos Valério antes mesmo de conhecê-lo pessoalmente. Pelo seu excelente trabalho de Agente Fiscalizador do Tribunal de Contas da União, pela sua postura combativa, pela admiração alardeada por todos os cole gas de trabalho, no Tribunal de Contas, já antevia que seria um prazer conhecer a figura ímpar que se delineava, o que se confirmou. Ganhador de vários concursos literários a nível nacional, Marcos Valério de Araújo consegue conciliar suas atribuições profissionais com seu ideal maior que é escrever. A presente Obra, justamente agraciada com o primeiro lugar em concurso promovido pelo Tribunal de Contas da Espanha, neste ano de 1992, é resultante de meses de trabalho e visa oferecer, aos leitores, a idéia de como são os ins trumentos e mecanismos utilizados pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores Ibero-Americanas, universo pesquisado. A linguagem utilizada é predominantemente descritiva e relata os dados de forma imparcial, mas certamente conduzirá à crítica do nosso modelo de Con trole Externo. lldê Ramos Rodrigues Theodoro Presidente da União Nacional dos Analistas de Finanças e Controle Externo do TCU

7 APRESENTAÇÃO Trataremos aqui, principalmente, de uma análise comparativa entre as atividades jurisdicionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores - EFS das Américas, de Portugal e da Espanha. Cabe antes informar que consideramos a palavra "jurisdição" no sentido mais amplo, que inclui o poder de fiscalizar a ges tão governamental, de ter acesso irrestrito a documentos e informações e de pos suir uma clientela de órgãos públicos sob controle, ou seja, de exercera atividade de Controle Externo, como um todo. Não nos limitamos, portanto, ao aspecto coativo e judicante, caracterizado pela aplicação de sanções e determinações, como ocorre com algumas Entidades do universo investigado. Procuramos não fazer deste estudo algo frio, com simples exposição de tabelas e números. Ele será dedutivo, analítico, em busca de causas, correlações e até de propostas. Evitamos exaustivas citações numéricas e remissões a arti gos da Lei, o que tornaria o texto pesado, cansativo e inacessível. Garantimos tabém que não serão realçados apenas aspectos positivos da matéria, desprovidos de consciência crítica. O desenrolar do nosso projeto consistiu de contatos e entrevistas com as EFS da Argentina, do Brasil, do Paraguay e do Uruguay. Para completar o traba lho de coleta de informações, principalmente dos países com os quais não seria possível um contato pessoal, elaboramos um conjunto de quatro questionários, abordando respectivamente aspectos políticos e sociais do Controle Externo, as pectos dos recursos humanos das EFS, aspectos financeiros da fiscalização e, por último, aspectos tecnológicos e metodológicos de cada Entidade. Foram as sim enviados questionários para 37 países Americanos e Ibéricos. O nível de respostas aos questionários não foi total, mas nós ampliamos o campo de investigação através de consulta bibliográfica a documentos como Constituições Políticas Nacionais, Leis Orgânicas e Leis de Funcionamento das EFS, Leis de Contabilidade e Administração Financeira, além de outras informa ções sociais e políticas de cada país, constantes empublicações técnicas especi ficas. 11

8 Entre questionários respondidos e legislações enviadas pelas EFS ou conseguidas junto a acervos técnicos de nosso Pais, somamos um total de 26 Entidades Nacionais que aqui serão estudadas. Especialmente no Brasil a inves tigação ocorreu junto a dez auditores, selecionados por nós dentre aqueles que mais têm-se destacado como estudiosos do Controle Externo. Mesmo nos questionários preenchidos houve perguntas não respondidas ou contendo respostas que não têm efeito comparativo. Em poucos casos as res postas não ficaram claras nos questionários nem nas próprias legislações, fato que nos obrigou a cruzar outras informações disponíveis e a inferir sobre aquelas respostas. Comparando os questionários respondidos pelos países com as respecti vas legislações de Controle Externo, verificamos que algumas vezes existem ati vidades e atribuições das EFS que não são desempenhadasna prática cotidiana, embora constem na Lei. Do mesmo modo, existem outras tarefas desenvolvidas por aquelas Entidades e que não lhes estão claramente atribuídas pelo texto le gal. Tal constatação inicial exige de todos nós profundas reflexões e busca de causas. Fora este fato, vimos que, em termos de poderesjurisdicionais, amplitude da fiscalização, forma e âmbito de atuação e detalhamento da sistemática de controle, são merecedoras de elogio, principalmente, as EFS de Costa Rica, Ecuador, Espana, Guatemala, Nicarágua, Panamá, Peru e Venezuela. Merecem, igualmente, destaque, pelo seu aparelhamento tecnológico, metodológico e hu mano, apesar de legalmente limitadas em termos de poderes, as EFS do Canada e dos USA. No outro extremo, com menores poderes legais e que nos pareceu ter a atuação mais carente de recursos materiais e humanos e de apoio sócio-político está a EFS do Suriname. Aliás, todo este trabalho conduz a descobertas e a reflexões individuais, sendo certamente de grande interesse, principalmente, para quem estuda ou exerce a fiscalização da gestão financeira governamental. Para nós também foi uma experiência gratificante, pois, concluímos que ter contato com as Entidades Fiscalizadoras Superiores - EFS significa ter conta to com o instrumento maior de que dispõem as Cidadanias na prevenção e no combate de todas as formas de corrupção e de fraude nos setores públicos. E, portanto, direito e dever de todos conhecermos e aprimorarmos cada vez mais essas Entidades. PRIMEIRA PARTE: ASPECTOS SOCIAIS E POLÍTICOS 12

9 1 - INTRODUÇÃO O controle da gestão dos recursos públicos remonta aos tempos do sur gimento dos primeiros Estados organizados, tornando-se ainda mais presente nas modernas sociedades democráticas. As pressões em prol do respeito ao cidadão, fonte das finanças estatais (através do pagamento de tributos) e titular da soberania de todas as Nações, têm obrigado mais e mais a que a administração dos bens públicos e o exercício da autoridade sejam transparentes, podendo ser analisados e, daí, apoiados ou rejeitados pelos contribuintes. Como os recursos são limitados, exige-se que sejam escolhidos objetivos consensuais na busca do bem comum e para eles sejam canalizadas as disponi bilidades financeiras. Com este intuito é que existe a figura dos orçamentos pú blicos que, após amplo debate da Sociedade, através dos seus representates (no caso os membros do Poder Legislativo), são aprovados e constituem a definição de como e onde deverão ocorrer os gastos públicos, evitando desvios e utiliza ções não autorizadas. Outras leis e normas existem nas sociedades civilizadas para proteger o patrimônio coletivo, preservando-o de possível malversação por parte dos Governantes. É óbvio que o simples texto da Lei, apesar de significar uma expectativa da Sociedade em termos de comportamento desejável, não garante a adesão voluntária de todas as pessoas aos seus preceitos, decorrência de imperfeições humanas que vão do seu individualismo à sua inevitável falibilidade. Diante desta realidade, cabe também à Sociedade criar mecanismos de fiscalização do cum primento das normas legais e regulamentares. Devido à importância e à amplitude da gestão financeira governamental, ficou atribuída ao Poder Legislativo a sua fiscalização, até mesmo pelo fato de ter tal Poder Supremo aprovado o Orçamento Geral do Estado e com isto ter fixado as diretrizes para a realização dos gastos públicos. Deve, porém, ficar claro que esta atribuição é apenas formal e está mais relacionada com a pressão política e com a própria supremacia que aquele Poder detém sobre os demais. Não pode- 15

10 riam estar atribuídas diretamente ao Poder Legislativo a análise técnica dos gas tos e a própria fiscalização dos atos de gestão, em seu sentido literal. Torna-se fundamental a existência de um órgão especializado e independente que, por delegação de competência da Sociedade e, em segunda instância, do próprio Po der Legislativo, realize o controle técnico e legal da gestão financeira governa mental, certificando-se do correto uso dos recursos comunitários. Com esta finalidade é que foram criadas as Entidades Fiscalizadoras Su periores. No caso americano, as EFS visavam inicialmente zelar pelos interesses de England, Espana, Nederlanden e Portugal, vigiando a gestão dos mandatários em suas colônias. Com a independência das nações do continente, foram criadas as novas EFS nacionais, inicialmente com a denominação de Tribunais ou Cortes de Contas ou mesmo de Contadorias. Apartir de 1920 a maior parte daquelas Entidades do continente americano passou a denominar-se Controladoria, atendendo às recomendações da chamada Missão Técnica Edwin Kemmerer. Voltando ainda à questão inicial, a simples fiscalização, por parte dessas EFS, não seria o bastante se não trouxesse algum resultado prático, como a de terminação do ressarcimento, pelo gestor financeiro, dos recursos públicos gastos indevidamente, ou mesmo a aplicação de multas ou de outras sanções pecuniá rias ou disciplinares para os casos de ação ilícita e maldosa ou para os casos de reincidência deliberada. Esta é uma questão polêmica em vários países. Algumas EFS não ado tam sanções contra os gestores públicos; outras não tomam iniciativa no sentido do ressarcimento dos gastos considerados irregulares. Lembremos, entretanto, que a Justiça Ordinária, em quase todos os países do mundo, garante compulsoriamente o reparo ou reposição, em caso de dilapidação do patrimônio alheio por outrem. Quando o dilapidado é o Estado, maiores razões haveria para a exigência da indenização pelos danos, ou até para a aplicação de sanções. Aqui ca be lembrar que ressarcimento não pode ser considerado como sanção e sim co mo obrigação. Pessoalmente, acreditamos que só nas sociedades dotadas de mecanis mos organizados e fortes de defesa e de pressão, como a Imprensa, os Sindica tos e o próprio Poder Legislativo, pode ser possível um trabalho eficiente de uma EFS desprovida de poder sancionador. Reforçando ainda mais este nosso entendimento, o Professor Pinheiro Farinha, ex-presidente do Tribunal de Contas Português, considerava"inaceitável qualquer modelo de Entidade Fiscalizadora Superior que não detenha o poder jurisdicional e se limite à auditoria e à emissão de relatórios e de recomendações". 2 - MISSÃO DAS EFS A próxima preocupação da Sociedade, após incumbir as EFS, por dele gação de competência do Poder Legislativo, da fiscalização financeira do Estado, 16 é garantir que o trabalho dos auditores (profissionais encarregados desta fiscé 'ização) seja tecnicamente correto e imparcial. As EFS do Ecuador e da Nicarágua dispõem de um Código de Ética que norteia a ação dos seus auditores. Na mesma Nicarágua existe também a Lei da Integridade Moral dos Funcionários e Empregados Públicos, e a legislação do Ecuador determina que um auditor não poderá fiscalizar uma instituição ou órgão público do qual foi ex-funcionário nos últimos cinco anos. A busca de isenção, entretanto, não se limita à figura dos auditores, mas também a dos dirigentes das EFS. A Lei Orgânica da EFS da República Domi nicana dita em seu artigo 30, que "Não poderão ser membros da Câmara de " untas as pessoas que sejam parentes ou afins entre si em linha direta em qualque, grau, ou em linha colateral até o segundo grau inclusive". Prosseguindo, está dito na mesma Lei: "Tampouco poderão ser membros da Câmara de Contas as pes soas que tenham negócios, estabelecimentos ou empresas de qualquer natureza que realizem operações com o Estado, o Distrito de Santo Domingo, as Comuni dades ou qualquer estabelecimento público do Estado ou municipal". Finalmente, o artigo 32 arremata: "Os membros da Câmara de Contas não poderão intervir, sob risco de recusa, em nenhuma gestão ou assunto relacionado com pessoas unidas a eles por parentesco ou afinidade em linha colateral até o segundo grau inclusive". Na Colômbia os impedimentos do Controlador Geral (dirigente máximo da EFS) estão na própria Constituição Política (art. 267): "Não poderá ser eleito Controlador Geral quem seja ou tenha sido membro do Congresso ou ocupado cargo público algum de ordem nacional, salvo a docência, no ano imediatamente anterior à sua eleição. Tampouco poderá ser eleito quem tenha sido condenado a pena de prisão por delitos comuns". E ainda: "Em nenhum caso poderão intervir na postulação ou eleição do Controlador pessoas que se achem dentro do quarto grau de consangüinidade, segundo de afinidade e primeiro civil ou legal, com re lação aos candidatos". Na linha de conduta ética buscada pela Coiombia consta ainda do novo texto de sua Lei Maior que: "Proíbe-se a quem forme parte das Corporações que intervenham na postulação e eleição do Controlador dar recomendações pessoais e políticas para empregos em seu gabinete" (art. 268, 109). Na Costa Rica o Controlador e o Subcontrolador, ao assumirem o posto, devem fazer um Seguro de Fidelidade no valor de colóns. (USS dez/91), valor este que já nos parece defasado. No Ecuador, faz-se uma avaliação periódica não só da capacidade de trabalho e do nível de atualização técnica dos empregados da EFS, como tam bém da sua idoneidade e ética profissional. Prevenindo-se contra possibilidades de favorecimentos internos, a Lei Orgânica da EFS do mesmo Ecuador estabele ce uma série de incompatibilidades ou impedimentos por parentesco, a saber "Não poderão ser funcionários com chefia ou poder de decisão nem auditores da 17

11 uontroladona quem tenha parentesco, até o quarto grau de consangüinidade ou segundo de afinidade, com o Controlador, Subcontrolador, Chefe Financeiro ou Chefe da Unidade Contábil da Controladoria. Ao se produzirem incompatibilida des supervenientes, cederá o funcionário ou empregado de menor hierarquia; em caso de funcionários que tenham o mesmo nível hierárquico, cederá o de mais recente nomeação" Denominações das EFS São várias as denominações usadas pelas EFS ibero-americanas, haven do de um lado as chamadas Controladorias Gerais (que formam o maior grupo) e as Oficinas do Auditor ou do Controlador; do outro lado estariam os Tribunais, Cortes e Câmaras de Contas. Como exemplos deslocados desta nomenclatura, citam-se a Contadoria Maior da Fazenda (México) e o Comitê Estatal de Finan ças (Cuba). No primeiro grupo das Controladorias Gerais estão a Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nederlandse Antillen, Nicará gua, Panamá, Paraguay, Peru, República Dominicana e Venezuela. Chamam-se Oficina do Auditor ou Oficina do Controlador as EFS do Canadá, Puerto Rico, Su riname e USA. No segundo grupo estão os Tribunais de Contas da Argentina (que está em processo de transformação para Controladoria), Brasil, Esparia, Portugal e Uruguay. Incluem-se ainda neste grupo países que, além de uma Controladoria Geral, contam também com um Tribuna! de Contas, a saber Guatemala, Para guay e Panamá. Neste último, o Tribunal de Contas é um órgão subordinado da própria Controladoria Geral. Chama-se Corte de Contas a EFS de El Salvador, e de Câmara de Contas a da República Dominicana, esta defendo autoridade téc nica sobre a Controladoria Geral. Cabe ainda citar que Ecuador e Venezuela pos suem na estrutura de Poderes seus Tribunais de Contencioso Administrativo que funcionam como instâncias apelativas contra as decisões de suas Controladorias Gerais, sendo, portanto, também, setores especializados no trato com a gestão das finanças públicas. Em Portugal, este mesmo papel de instância apelativa é desempenhado pelo Superior Tribunal Administrativo. Analisando cada uma das Entidades, constatamos que a denominação utilizada não é um fator determinante sobre suas atividades. Teoricamente era de se esperar que as Controladorias e Oficinas desempenhassem um papel pura mente auditorial, de apoio ao Poder Legislativo, sem deter poderes sancionadores ou iniciativa de cobrar ressarcimentos dos gestores públicos. No outro extremo, poderíamos imaginar que os Tribunais, Cortes e Câmaras de Contas não tives sem atividades auditoriais, mas apenas de exame e julgamento de contas, com as respectivas aplicações de sanções e cobrança de ressarcimentos a partir das glosas efetuadas sobre as. prestações de contas recebidas. A realidade iberoamericana mostra porém várias configurações, como por exemplo: 1! a) Tribunais, Cortes ou Câmaras de Contas que fiscalizam, aplicam san ções e/ou exigem ressarcimentos: Argentina, Brasil, El Salvador, Espana, Portugal e República Dominicana; b) Tribunais de Contas que apenas fiscalizam: Uruguay; c) Controladorias ou Oficinas que apenas fiscalizam: Canada, Paraguay, Puerto Rico e USA; d) Controladorias ou Oficinas que fiscalizam, aplicam sanções e/ou exi gem ressarcimentos: Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México (Contadoria Maior da Fazenda), Nederlandse Antillen, Nicará gua, Panamá, Peru, Suriname e Venezuela. Encontramos também uma Controladoria com estrutura de comando colegiada (característica dos Tribunais e Cortes de Contas). Este é o caso das Ne derlandse Antillen. Como vimos, há casos de Controladoria subordinada tecnica mente à Câmara de Contas (República Dominicana) e de Tribunal de Contas su bordinado a Controladoria (Panamá). Em resumo, a conclusão a que chegamos é que a denominação utilizada pela EFS não determina necessariamente a natureza das suas atividades e da sua postura Papel duplo das EFS Ao mesmo tempo em que são responsáveis técnicas pela fiscalização da gestão financeira governamental, as EFS também situam-se como órgãos estatais e gastam, como todos os outros, dinheiro público em sua manutenção, sendo as dotações do orçamento público, na quase totalidade dos países pesquisados, como veremos, a única fonte de recursos daquelas Entidades. Em função disto, essas Entidades, de um modo geral, dispõem de uma unidade interna de auditoria para controlar os seus gastos e a sua gestão patri monial. Ademais, algumas recebem o acompanhamento e a fiscalização externa do Poder Legislativo, podendo-se exemplificar esta realidade com os casos do Brasil, Ecuador, Honduras e México. 3 - POSIÇÃO INSTITUCIONAL DAS EFS Sob este tópico pretendemos analisar o grau de autonomia de que dis põem as Entidades investigadas, incursionando pelas suas ligações com os Su premos Poderes, pelo documento maior que define a sua forma e atribuições, pelos critérios adotados na escolha dos seus dirigentes ou vocais, e pela sua au tonomia financeira e orçamentária que são fatores determinantes da sua sobera nia e independência, a nosso ver. No que concerne à ligação com os Supremos Poderes, alguns estudiosos defendem que as EFS tenham uma posição de subordinação ou de assessora- 19

12 mento ao Legislativo, não apenas pelo fato de ser este o Poder que, nos Estados Democráticos, aprova os Orçamentos Gerais, mas por representar a própria sobe rania popular. Outros, entretanto, julgam que a situação ideal para as EFS seria de total independência, até porque o Legislativo, na qualidade de setor também mantido com os recursos públicos, está passível de ser igualmente fiscalizado, com total imparcialidade e altivez, sendo preferível, neste caso, a desvinculação administrativa ou funcional da EFS em relação a ele. Nos países ibero-americanos investigados são subordinadas ou auxiliares do foder Legislativo onze EFS: Argentina, Brasil, Canada, Costa Rica, Ecuador, Espana, Honduras, México, Nicarágua, USA e Venezuela. Com relação a Cuba, a lei diz que a EFS faz parte do Executivo, mas se encontra subordinada ao Legis lativo e ao Conselho de Estado. Aparecem outras três EFS como subordinadas ou auxiliares do Poder Executivo: Bolívia, Nederlandse Antillen e Paraguay. Quanto à República Domini cana, aparece também nesta situação a sua Controladoria Geral, enquanto que a Câmara de Contas consta como entidade independente. São consideradas independentes de todos os Supremos Poderes onze EFS, que são as do Chile, Colômbia, El Salvador, Guatemala, Panamá, Peru, Puerto Rico, Suriname e Uruguay, além da Câmara de Contas da República Do minicana. Não há nenhum caso registrado de EFS subordinada ou auxiliar do Po der Judiciário, o que não deixa de ser um aspecto curioso já que, na estrutura dos Poderes, caberia a este a fiscalização do cumprimento da Lei (Legislativo decreta, Executivo realiza, Judiciário fiscaliza). A estrita obser/ância de Orçamento Geral e de outras ieis de caráter financeiro, contábil e patrimonial estariam plenamente dentro deste contexto. Na verdade, fora do grupo das EFS, mas ligados à matéria do controle da gestão estatal, existem alguns órgãos subordinados ao Poder Judiciário, como os Tribunais de Contas da Guatemala e do Paraguay, o Superior Tribunal Adminis trativo de Portugal, os Tribunais do Contencioso Administrativo do Ecuador e da Venezuela e o Tribunal de Coativo Fiscal da Bolívia. A quase totalidade das EFS, mesmo as que são subordinadas ou auxilia res dos Poderes Legislativo ou Executivo, dispõe de autonomia funcional e admi nistrativa, podendo organizar-se e dispor os seus recursos materiais e humanos da forma que lhe parecer mais adequada. Há limitações a esta autonomia no caso de Cuba, já que a EFS, é, na verdade, um órgão da administração direta do Esta do, inclusive com funções de planejamento, de execução financeira, contábil e or çamentária, além da de fiscalização. Certa limitação também ocorre com a EFS do México, já que os seus empregados são nomeados pelo Poder Legislativo. Além da autonomia citada anteriormente, existem EFS que possuem au tonomia financeira, que se expressa pelo direito de elaborar o seu próprio orça mento (pressupuesto) anual e de submetê-lo diretamente à apreciação do Poder Legislativo ou por via do Poder Executivo, sem receber cortes ou modificações. 20 Estão nesta situação as EFS da Argentina, Bolívia, Costa Rica, Honduras, Méxi co, Puerto Rico e Uruguay. Com relação à questão orçamentária vale destacar as particularidades da EFS do Ecuador, cujo orçamento é financiado com base em uma contribuição (de cinco por mil) sobre os ingressos orçamentários das entidades públicas submeti das a seu controle. No Panamá, por sua vez, a EFS pode exigir que seu orçamen to guarde proporção com o incremento do montante global do orçamento do Es tado. O que se depreende é que, independentemente da relação descrita na Lei, as EFS, de um modo geral, desempenham uma função de auxílio aos Pode res Executivo e/ou Legislativo, através do envio de informes e da orientação legal ou operacional de suas atividades, dentre outras contribuições. Basta citar o exemplo da EFS do Panamá que, em casos de desequilíbrio financeiro previsto para o Estado, pode apresentar ao Executivo um PLANO DE REDUÇÃO DE GASTOS. Fatos assim mostram a importância das EFS no contexto sócio-político das Nações Documento de suporte das EFS Para desincumbir-se de suas missões, cada EFS deve ter reconhecida não só a sua própria existência, como também as funções que lhe cabem. Todos estes requisitos devem estar fixados em um texto legal ou normativo que possa ser cumprido e obedecido por todos. Já a partir do 19 Congresso Latino-americano de Entidades Fiscalizadoras Superiores, realizado em setembro/outubrode 1963 em Caracas (Venezuela), tem havido um consenso de que as atribuições e poderes das EFS devem ser esta belecidos nas Constituições Políticas de seus respectivos países. É esta hoje a realidade da quase totalidade das EFS analisadas. A mais antiga dessas Consti tuições que contemplam a EFS e suas tarefas é a do México (1917) e a mais re cente é a da Colômbia (1991). Escapam deste preceito as EFS da Argentina, Ca nadá, Paraguay e USA, cujas existências e atribuições estão contempladas em Leis Nacionais, o mesmo ocorrendo com a Controladoria Geral da República Do minicana. O Comitê Estatal de Finanças de Cuba consta em um Decreto-Lei. É fácil entender a preocupação de muitos países com a "constitucionalização" do controle financeiro governamental: as normas constitucionais são presumidamente mais fundamentais e constantes, não podendo ser modificadas pela legislação ordinária, além de serem hierarquicamente superiores. Dentre as Constituições em que aparecem a existência e os encargos da EFS, as que dedicam maior espaço para a matéria são ordenadamente as da Colômbia, Brasil, Uruguay, El Salvador, Honduras, Venezuela, Guatemala e Pa namá. Por outro lado, as Constituições que dedicam menor espaço para suas EFS são as de Espana, Peru, Puerto Rico e Portugal. 21

13 3.2 - Forma de comando e decisão De um modo geral, as Controladorias adotam uma forma de comando e de decisão centralizada, ou seja, concentrada nas mãos do seu dirigente máximo. Quanto aos Tribunais de Contas ou estruturas similares, estes adotam geralmen te a forma colegiada, isto é, as decisões sujeitam-se ao consenso de uma maioria de membros reunidos em sessão. Os defensores da forma centralizada alegam geralmente que ela ostenta maior economia processual e celeridade na tomada de decisões, assim como a concentração em uma só pessoa da responsabilidade pela fiscalização. Os críticos desta modalidade lembram principalmente as suas maiores possibilidades de erro e de subjetividade. Conhecidas as denominações das EFS ibero-americanas, conclui-se que possuem forma colegiada os Tribunais de Contas da Argentina, Brasil, Espana, Portugal e Uruguay; a Corte de Contas de El Salvador e a Câmara de Contas da República Dominicana. As demais Entidades do universo investigado, todas de nominadas Controladorias ou Oficinas do Controlador/Auditor apresentam forma centralizada de comando e decisão. Excetua-se desta regra a Controladoria das Nederlandse Antillen que apresenta forma colegiada, composta de um Presidente e dois membros que tomam as decisões em comum acordo. A República Domini cana convive com a forma centralizada de sua Contoladoria Geral e com a forma colegiada da sua Câmara de Contas. Em El Salvador, onde a sua Corte de Con tas possui duas instâncias decisórias, há uma forma descentralizada na 19 ins tância (composta por Juizes) e uma forma colegiada na 29 instância (constituída por Magistrados que deliberam em conjunto). A Argentina, onde prevalece ainda hoje uma estrutura colegiada, breve conviverá com uma estrutura centralizada, após a transformação do atual Tribunal de Contas em Controladoria Geral. Em países como a Argentina, Bolívia, Brasil, Canada, Ecuador, Panamá, Portugal e USA, onde as EFS mantêm delegações fixas em províncias ou regiões do territó rio nacional, observa-se, não obstante a sua forma estrutural primária, um certo grau de descentralização do poder decisório. O mesmo princípio descentralizador está previsto na lei ou nos planos das EFS da Colômbia, Nicarágua, Panamá e Peru, embora estas não disponham ainda de tais delegações permanentes Processo de escolha dos dirigentes ou vocais Assim como acontece com todas as elevadas funções públicas, também para a escolha dos dirigentes ou vocais das EFS são exigidos alguns requisitos. Geralmente exigem-se a nacionalidade do respectivo país e o pleno gozo da ci dadania, uma idade mínima (que varia de 25 anos, em países como a República Dominicana, a 40 anos, em países como a Guatemala) ou um tempo mínimo de experiência profissional (que varia de 5 anos, em países como a Argentina, a 15 anos, em países como a Espana). Outra exigência em alguns países é que o can didato aos cargos máximos da EFS tenha conduta moral inquestionável, o que significa que nunca tenha estado envolvido com qualquerescândalo. Contabilidade Pública ou Auditoria, Direito, Economia ou Finanças e Administra ção Pública. Na Espana, a escolha dos vocais do Tribunal de Contas deve recair sobre magistrados, fiscais, professores universitários, censores do próprio Tribunal de Contas e funcionários públicos com títulos de advogado ou economista. Outros requisitos solicitados para exercer os mais altos postos das EFS são: t a) Ter experiência de trabalho no Setor Público (Colômbia e Peru); b) Não ter antecedentes judiciais (Nicarágua e Peru); c) Não ter contas pendentes nem ter sofrido sanções administrativas (Ecuador, Guatemala e Nicarágua); d) Não ser dirigente político (Peru). Com relação a essas escolhas dos dirigentes e vocais das EFS, elas ocorrem, em geral, pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Executivo. Há críticos ferrenhos desta última forma de escolha. O Professor Pinheiro Farinha, ex-presidente do Tribunal de Contas Português, considerava "impensável o Governo es colher o Juiz que há de dar o Parecer sobre a Conta Geral do Estado ou designar o Juiz que há de intervir no julgamento de determinada conta". Alinhando-se a es te pensamento, também Fernández-Victorio Y Camps assinala que "Quem julga, quem ajuíza, não pode em nenhum momento depender da pessoa ou ente ajui zado ou julgado. Não á legal nem tampouco seria ético". Para melhor compreensão do quadro dos países ibero-americanos, vamos dividir as formas de escolha dos dirigentes e vocais das EFS em cinco tipos dis tintos: a) Escolha direta pelo Poder Legislativo, sem consultas - Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Espana, Guatemala, México, Panamá, Uruguay e Venezuela. Cabe fazer alguns destaques, com relação a este item. - Brasil - duas terças partes do colegiado (seis de um total de nove) são escolhidas pelo Poder Legislativo, estando os critérios de escolha ainda pendentes de regulamentação. - El Salvador - O Poder Legislativo escolhe, sem consultas, os Ma gistrados da 2- instância e estes, por seu turno, es colhem os juizes da 1- instância. - México - O Poder Legislativo consulta a Comissão de Vigilância do próprio Parlamento, para a escolha final. b) Escolha pelo Poder Legislativo mediante consulta - Nestes casos, a consulta consiste, do recebimento de uma lista tríplice (terna) de indi cados por um segundo Poder (Executivo ou Judiciário) para que o Le gislativo faça a escolha de um dos nomes. Adotam este sistema as EFS da Colômbia, Honduras, Nicarágua, Peru e República Dominica na (esta quanto à Câmara de Contas). c) Escolha direta pelo Poder Executivo, sem consultas - Apresentam esta 23 22

14 .. _..^^^^..^u i->vi i mi ii^ci ict \ej3iei, <a jtsnas quanto à Controladoria Geral, órgão do Poder Executivo), d) Escolha pelo Poder Executivo, mediante consulta - Nestes casos a consulta consiste, ora do referendo por parte do Legislativo a um no me escolhido pelo Executivo, ora do recebimento de uma lista tríplice (tema) oriunda das Cortes Parlamentares para que o Governo escolha um dos nomes. Éassim que acontece com a Argentina, Bolívia, Chile, Nederlandse Antillen, Paraguay, Puerto Rico, Suriname e USA. Parti cularmente no Brasil uma terça parte das vagas, ou seja, três de um total de nove, é escolhida pelo Poder Executivo, mediante referendo do Legislativo, sendo que duas destas três vagas devem ser escolhi das mediante listas tríplices (ternas) contendo nomes de Ministrosadjuntos e representantes do Ministério Público que trabalham junto à própria EFS. e) Outras formas de escolha - No Canada a escolha é feita pelo Poder Executivo, mediante consulta a setores sociais e técnicos, por uma comissão constituída com esta finalidade. Já no Peru a escolha dos dirigentes da EFS ocorre porconcurso público. Na opinião de alguns técnicos brasileiros, a escolha dos dirigentes das EFS deveria ser precedida de consultas às entidades profissionais congregadoras dos Contadores, Auditores, Economistas, Advogados e Administradores Mandato dos dirigentes ou vocais Na maioria dos países investigados há um mandato estabelecido para o exercício da função de dirigente ou de vocal da EFS, a exemplo do que ocorre pa ra os cargos dos Poderes Executivo e Legislativo. Até mesmo no Peru, onde o acesso aos cargos máximos da EFS ocorre por Concurso Público, o que doutrinariamente seria o bastante para conferir irremovibilidade aos seus ocupantes, há um mandato definido para aquela função. O quadro dos mandatos é o seguinte: a) 3 anos, com possibilidade de uma renovação - El Salvador; b) 4 anos fixos - Colômbia, Ecuador, Guatemala e República Dominica 24 na; c) 5 anos fixos - Honduras, Panamá, Suriname e Venezuela; d) 5 anos, com possibilidade de uma renovação - Paraguay e Uruguay; e) 7 anos, com possibilidade de umarenovação - Peru; f) 8 anos, com possibilidade de uma renovação - México; g) 8 anos, com renovações indefinidas - Costa Rica; h) 9 anos fixos - Espana; i) 10 anos fixos - Bolívia, Canada e Puerto Rico; j) 15 anos fixos- USA; v nicuiuetiu uiuoí.iriiuw vcrii^uaiiiu ueanuiar ua connança ae quem o no meou) - Argentina, Cuba, Nicarágua e Portugal; I) mandato até a jubilaçao - Brasil, Chile e Nederlandse Antillen. Com relação a este último caso, as legislações do Brasil e das Nederland se Antillen assinalam que o mandato é vitalício (por toda vida), o que pode ser julgado uma impropriedade já que, interpretada ao pé da letra, a disposição signi ficaria dizer que os dirigentes da EFS exerceriam suas funções até a morte, o que de fato não ocorre nos exemplos. Na prática, as funções nesses países, incluindo o Chile, são exercidas até a jubilaçao, o que ocorre entre os 65 e os 75 anos de idade. Técnicos brasileiros que colaboraram com nossa investigação propuse ram que o ideal para as EFS seria que os seus dirigentes ou vocais tivessem mandato igual ao dos Senadores do país ou, em caso de Legislativo unicameral, mandato igual ao dos Deputados ou Representantes. Justificaram tal proposta afirmando que, apesar da natureza técnica, as EFS são também um instrumento político da Sociedade. O mandato igual ao dos parlamentares daria àquelas Enti dades, em cada legislatura, a feição política que a Nação escolheu através dos seus representantes eleitos para aquele período. 4 - ATRIBUIÇÕES E PODERES DAS EFS Há uma série de atribuições cometidas às EFS nos diversos países. Al gumas são de caráter geral, comuns a quase todas as Entidades investigadas, como por exemplo: a) fiscalizar o cumprimento das leis contábeis e a correta administração de bens e fundos estatais por parte do Setor Público; b) examinar e glosar contas e informes contábeis de funcionários e insti tuições incumbidas do manejo desses bens e fundos; c) emitir normas sobre Controle Interno e Externo, contabilidade, admi nistração de bens e fundos e sobre a forma de prestação de contas pelos funcionários e instituições jurisdicionadas; d) realizar auditorias financeiras e de cumprimento legal sobre o Estado e suas Instituições; e) fiscalizar a celebração e execução dos contratos de obras, serviços e fornecimentos firmados pelo Estado e suas Instituições; f) solicitar informações e documentos aos funcionários e instituições ju risdicionadas; e g) apresentar aos Supremos Poderes informes periódicos de suas ativi dades e constatações. No global quase todas as EFS lidam com a fiscalização dos ingressos e dos gastos públicos. Excetuam-se desta regra, já que pelo texto da lei fiscalizam 25

15 apenas os gastos, as EFS da Argentina, Canada, Espana, México, Peru, Portugal, Suriname, Uruguay e USA. No Brasil particularmente é dada ênfase à fiscalização dos gastos públicos embora a Lei faculte o direito de que a EFS fiscalize também os ingressos públicos, o que tem sido ainda feito de maneira tímida. Além destas, há várias atribuições de caráter específico, limitadas a al guns países, conforme mostrado a seguir 1) Participar do julgamento ou julgar contas de administradores públicos (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colômbia, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Pa namá, Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguay e Venezuela). A este propósito, grande parte das EFS estabelece um prazo máximo para conclusão do julgamento das contas, o que varia de 6 meses a um ano. Na Venezuela este prazo máximo é de 30 meses, o que nos parece demasiadamente longo e distante dos fatos apurados. Com preende-se que o grande acúmulo de processos (Brasil e Portugal são exemplos disto) pode acarretar demora para o julgamento, obri gando, às vezes, as EFS a adotarem até mesmo a prática de prescri ção de contas, após um certo tempo de atraso do julgamento. Na Ar gentina o prazo de prescrição é definido em 5 anos. No Brasil pelo menos umas três vezes em sua centenária história republicana já houve casos de prescrição de todo o arquivo de contas pendentes que estavam com atrasos que inviabilizariam o seu julgamento. 2) Fiscalizar os ingressos e pagamentos da Fazenda Nacional (Brasil, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Puerto Rico: Suriname, Uruguay e Venezuela). 3) Intervir na cobrança de dívidas a favor do Estado ou de suas Entida des (Chile, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Panamá, Paraguay e Venezuela). 4) Determinar ou revisar créditos e dívidas do Tesouro ou do Fisco (Chile e Costa Rica). 5) Referendar prescrições, prorrogações ou remissões de créditos do Estado (Venezuela). 6) Referendar ordens de pagamento emitidas pelo Tesouro (Argentina, El Salvador, Panamá, Portugal, República Dominicana. Uruguay e Venezuela). 7) Fiscalizar a Dívida Pública e sua evolução (Colômbia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicarágua e Peru). 8) Dirigir o livro da Dívida Pública ou o arquivo dos seus títulos (Colôm bia, El Salvador, México e Panamá). 9) Referendar ou fiscalizar a emissão de títulos e de contratos da Dívida Pública (Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nica rágua, Panamá e Paraguay) ) Intervir na destruição de títulos da Dívida Pública (Chile, Colômbia, Guatemala, Nicarágua, Panamá, Peru e Venezuela). 11) Controlar emissões postais, fiscais e lotéricas (Guatemala). 12) Controlar emissões ou destruições de moedas e bilhetes (Guatema la, Panamá, Peru e República Dominicana). 13) Dirigir ou coordenar a Contabilidade Geral da Nação (Chile, Colôm bia, Espana, Panamá, Repúbica Dominicana e Venezuela). 14) Autorizar a abertura de livros da Contadoria Geral da Nação (Costa Rica e Guatemala). 15) Referendar os Orçamentos Públicos e suas alterações, como a aber tura de créditos suplementares ou extraordinárias (Costa Rica, Espa na, Panamá e Peru). 16) Revisar e ajustar o cálculo dos ingressos orçamentários previstos, nos casos de criação de novos impostos (Costa Rica). 17) Interpretar a aplicação de normas fiscais e de normas que estabele çam benefícios para funcionários públicos (Argentina e Chile). 18) Controlar o registro completo dos bens móveis e imóves do Estado (Panamá, República Dominicana e Venezuela). 19) Fiscalizar obras públicas (Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México e Nicarágua). 20) Intervir na compra ou permuta de bens públicos (Costa Rica, Ecua dor, Guatemala. Paraguay e Venezuela). 21) Comparecer a licitações públicas (Argentina, Colombis, Ecuador e Guatemala). 22) Dar parecer sobre dispensa de licitações públicas (Guatemala e Pa raguay). 23) Fixar casos de exigência e respectivos valores de cauções e c "íntias para contratos públicos, vigiando sua cobrança (Honduras, Nica rágua, República Dominicana, Uruguay e Venezuela). 24) Pronunciar-se sobre a legalidade de decretos e normas ligadas à sua área de controle (Chile e Paraguay). 25) Vigiar sistemas de processamento de dados do Estado (Ecuador, Canada e Nicarágua). 26) Inspecionar glebas de terra do Estado (Guatemala). 27) Inspecionar barcos, trens e aeronaves nacionais e estrangeiras, fisca lizando o pagamento de impostos e a regularidade de suas opera ções (Paraguay). 28) Dirigir a estatística nacional da Administração Pública (Panamá). 29) Fazer contínuos exames de custos da Administração Pública, com enfoque para o rendimento orçamentário e para o grau de eficiência e de eficácia conseguido (Bolívia, Uruguay e Venezuela). 30) Manter o registro do pessoal da Administração Pública e de sua res- 27

16 pectiva movimentação (Brasil, El Salvador, Panamá, Paraguay, Por tugal e Venezuela). 31) Emitir parecer (dictamen) sobre aposentadorias e pensões relativas a ex-funcionários públicos (Brasil e Guatemala). 32) Autorizar a posse de funcionários públicos responsáveis pelo manejo de bens ou fundos (El Salvador). 33) Autorizar abertura de contas para funcionários públicos que manejem fundos (Panamá). 34) Investigar o recolhimento de cauções ou fianças pelos funcionários públicos nos casos obrigatórios (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicarágua, República Dominicana e Venezuela). 35) Controlar declarações de bens de funcionários públicos (Brasil, Pa namá e Paraguay). 36) Investigar o enriquecimento indevido de funcionários públicos (Gua temala e Paraguay). 37) Emitir declaração de solvência do Cidadão para como o Estado para fins de candidatura parlamentar (Brasil e Guatemala). 38) Coordenar a capacitação de funcionários públicos na área de con trole de finanças estatais (Ecuador e Nicarágua). 39) Referendar as demissões de funcionários públicos das unidades de Auditoria Interna (Nicarágua). 40) Assistir a reuniões dos Conselhos de instituições públicas jurisdicicnadas com direito a voz nessas reuniões (Chile e Ecuador). 41) Avaliar o Controle Interno, a gestão financeira das instituições públi cas e os resultados dos seus investimentos (Bolívia, Brasil, Canada, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Espana, México, Ne derlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, Suriname, Uruguay, USA e Venezuela). Esta atribuição é denominada Auditoria Operacional ou de Gestão. 42) Fiscalizar a execução orçamentária - Auditoria Orçamentária (pressupuestaria) - É realizada pelas EFS do Brasil, Colômbia, Costa Ri ca, El Salvador, Espana, Guatemala, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, República Dominicana, Uru guay e Venezuela. Cabe salientar mais uma vez que a EFS de Cuba é um caso atípico já que, sendo um órgão estatal da estrutura financeira e de planejamento do Gover no, exerce, além da fiscalização sobre si mesmo, as seguintes atribuições que podemos destacar a) dirigir e executar a política financeira do Estado; b) elaborar o anteprojeto de orçamento estatal; c) emitir títulos públicos em nome do Estado ou avalizar os títulos emiti dos pelas demais instituições estatais; 28 d) dirigir o seguro estatal; e e) realizaros investimentos e efetuai- os gastos correntes do Estado. Cabe reiterar que nos limitamos ao texto da Lei e das informações rece bidas por via de questionários, fazendo um resumo das principais atribuições de cada EFS. É possível que algumas atribuições que não estão claramente defini das nas legislações possam estar sendo desempenhadas ou que outras clara mente definidas não estejam ainda em prática por qualquer motivo. Nesta parte, observamos que praticamente nenhuma legislação faz refe rência ao controle da gestão dos programas públicos de preservação e conserva ção ambiental, deixando assim de considerar o meio ambiente e os ecossistemas como partes do patrimônio público, passíveis, portanto, de constarem como bens não-monetarizados nas contabilidades nacionais. Não obstante, esta foi uma das recomendações do VII CLADEFS (Congresso Latino-Americano das Entidades Fiscalizadoras Superiores), realizado em outubro de 1984 em Brasília (Brasil). A única e louvável exceção desta regra é a EFS da Colômbia, a qual compete Constitucionalmente (art. 268, T3) manter-se informada e informante do "estado dos recursos naturais e do ambiente". Esta observação aqui colocada para a reflexão torna-se ainda mais perti nente no momento em que todas as Nações do Mundo voltam os olhos para as conclusões da Conferência das Nações Unidas sobre o meio Ambiente - (Rio de Janeiro/Brasil- 1992) Poderes formais de sanção Com relação aos poderes formais e sanção de que dispõem as EFS no desempenho de sua missão, concluímos, pelas informações da legislaçãoou dos questionários, que todas elas, à exceção do Peru e Suriname, têm acesso irrestri to a todas as informações de Governo. Quatro EFS informam que têm poder de mandar interditar obras públicas. São elas as de Costa Rica, Ecuador, Nicarágua e Venezuela. Podem determinar a anulação de atos do Governo as EFS da Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguay e Venezuela. Esta atribuição, ex ceto com relação ao Brasil, guarda relação com o chamado "controle prévio", e os elementos de anulação são geralmente ordens de pagamentos ou minutas de contrato. No que concerne à suspensão de contratos firmados pela Administração Pública, detêm esta prerrogativa as EFS da Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecua dor, Nicarágua, Portugal, República Dominicana e Venezuela. No caso brasileiro, a solicitação de sustaçáo do contrato segue para o Poder Legislativo e, no caso de não manifestação daquele Supremo Poder no prazo de noventa dias, a EFS pode determinar a sustaçáo do contrato por iniciativa própria. 29

17 Podem solicitar ou exigir a suspensão de um funcionário descumpridor dos seus deveres para com a EFS e com as leis e normas do Controle Externo as En tidades da Bolívia, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Espana, Guate mala, México, Panamá, Peru, Puerto Rico e Venezuela. Nas reincidências em fal tas ou no cometimento de faltas graves, algumas EFS podem também solicitar ou exigir da autoridade competente a demissão do funcionário infrator. Neste caso citam-se as EFS da Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Espana, Nicarágua, Panamá, Paraguay e Venezuela. Na Colômbia, a realização de registros contábeis irregulares pode também acarretar pena de demissão. Seguindo a seqüência de agravamento das penas disciplinares, chega mos à área judicial em que algumas EFS podem solicitar ou determinar a prisão de funcionários públicos envolvidos em ilícitos, fraudes e outras irregularidades graves. Agem assim as EFS do Brasil, Ecuador e Venezuela. No Ecuador a Lei assinala que a pena para os casos de abuso, desfalque, malversação ou qualquer outra forma de proveito próprio ou de terceiros, com recursos públicos, será de 4 a 8 anos de prisão. Em se tratando de recursos destinados à defesa nacional, a pe na será de 8 a 12 anos. Além disto, o preso fica perpetuamente proibido de exer cer cargos públicos. Com exceção das EFS da Bolívia, México e Suriname, todas as demais detém também o poder de exigir a correção, pelos órgãos públicos, de procedi mentos julgados incorretos ou irregulares. No Canada a EFS não faz esta exigên cia diretamente ao órgão, mas através do Parlamento, o mesmo ocorrendo nos USA. As exigências de correção recaem normalmente sobre as falhas formais, in terpretação errônea das leis, imperfeições nas ordens de pagamento do Tesouro e nos contratos da Dívida Pública. Na República Dominicana, as falhas analisa das nas ordens de pagamento e nas minutas de contrato que podem gerar não apenas uma exigência de correção, mas a própria anulação do documento são: falta de requisitos legais, erros, destinação indevida, falta de justificativa e insufi ciência de fundos. Alguns administradores públicos, mesmo avisados da incorreção do seu ato, muitas vezes insistem em dar-lhe continuidade. Nestas situações de insis tência há várias posturas diferenciadas de Entidade para Entidade. Por exemplo, na Argentina, Costa Rica e Venezuela o fato é comunicado ao Poder Legislativo. No Chile e Uruguay, além da comunicação ao Poder Legislativo, o fato é também comunicado ao Presidente da República. No México e Ecuador a ausência de comunicação à EFS das providências adotadas em cumprimento de suas deter minações (o que se torna presunção de insistência nas irregularidades aponta das), implica em responsabilização do funcionário envolvido, sujeitando-o a san ções pecuniárias. Em El Salvador, quando o ato considerado irregular envolver o risco de um breve dano aos cofres públicos, a insistência do responsável na sua continuidade acarretará instauração de processo de apuração e cobrança imedia- volvido for acima de duas vezes a remuneração mensal do funcionário responsá vel Sanções pecuniárias A exigência de ressarcimento por um dano causado ao patrimônio público sempre decorre de um processo de responsabilização, geralmente iniciado e às vezes até concluído pela EFS, em que se deve tipificar o dano causado ou o gas to ilegal praticado, quantificar o valor do prejuízo causado aos cofres públicos e identificar o responsável por tal prejuízo. As provas podem ser instrumentais, informativas, testemunhais ou periciais. Em nenhuma legislação consta co mo condição essencial, para a cobrança do ressarcimento, a comprovação de que o responsável usufruiu proveito para si ou para terceiros. O pre juízo causado é comumente requisito bastante para a responsabilização. Por isso a posse nos cargos públicos deve ser precedida da exigência de conhecimentos técnicos, competência e zelo, principalmente quando envolvem a responsabilida de por bens ou dinheiros. As poucas EFS que não são passíveis de exigirressar cimentos em casos de comprovados prejuízos causados ao Estado e suas Insti tuições são as do Canada, Paraguay, Puerto Rico, Urugay e USA. Os processos de ressarcimento são iniciados ordinariamente a partir de glosas efetuadas pela EFS sobre as contas de algum funcionário público ou ainda a partir de prejuízos ou gastos irregulares detectados pelas auditorias "in situ" efe tuadas junto aos órgãos estatais. Vale reiterar, antes de dar prosseguimento ao tema, que a matéria "res sarcimento" está aqui agrupada apenas para fins didáticos, pois, na concepção de alguns estudiosos do assunto, os ressarcimentos não podem ser considerados como sanção e sim como obrigação. As multas, contrariamente à concepção do ressarcimento, podem ser consideradas como sanções, principalmente se os valores em que estão estipula das tiverem algum significado prático. A grande maioria das EFS aplica multa contra os funcionários praticantes de irregularidades de maior gravidade. Exce tuam-se apenas as Entidades do Canada, Costa Rica, Cuba, Honduras, Neder landse Antillen, Paraguay, Puerto Rico, República Dominicana, Uruguay e USA. A aplicação de multas deriva, também, de um processo de responsabili zação, podendo ocorrer em três situações distintas: a) multa isoladamente por irregularidades graves mas não causadoras de prejuízos para o Estado e suas Instituições; b) multa conjuntamente com a exigência de ressarcimento, em casos de comprovada má fé ou negligência causadora do prejuízo, c) multa isoladamente nos casos de prejuízo em que se tipificou a irre

18 ficar perfeitamente o prejuízo causado. Incontáveis são os casos enumerados nas diversas legislações nacionais, passíveis de gerarem um processo de responsabilização, com a conseqüente exi gência de ressarcimento e/ou de aplicação de multa contra o funcionário respon sabilizado. A legislação do Ecuador cita os seguintes casos: 1) Ostentar abuso de poder; 2) Fazer cobranças a maior, aceitar presentes ou recompensas de ou trem; 3) Facilitar ou permitir, por ação ou omissão, a fraude; 4) Descumprir a lei ou permitir, por negligência ou intenção, a sua viola ção; 5) Cobrar ou aceitar suborno; 6) Receber ou exigir prêmios para dar informação reservada ou para ou torgar contratos públicos para alguém; 7) Fazer arrecadação ilegal: 8) Intermediar recebimento de recursos públicos: 9) Não investigar as falhas dos subalternos ou deixar de impor-lhes sanções; 10) Retardar injustificadamente a arrecadação; 11) Depositar fundos públicos em contas bancárias indevidas; 12) Insistir em ordem vetada pelo Controle Interno; 13) Contrair compromissos pessoais em nome da instituição onde tra balha; 14) Preencher cheques em branco; 15) Nomear ou autorizar a nomeação de funcionários desprovidos de re quisitos para o cargo; 16) Não manter o orçamento da instituição dentro das leis e normas; 17) Não organizar os sistemas financeiro, contábil e auditorial das insti tuições públicas; 18) Aprovar certificados ou demonstrações financeiras falsas ou omitir registro de algumas transações; 19) Não conservar a documentação que apoia as transações; 20) Não fornecer as informações solicitadas pelos órgãos de fiscalização ou supervisão ou deixar de adotar as medidas corretivas determina das para as irregularidades encontradas. Entre estes e outros, a Lei Orgânica da EFS da Nicarágua tipifica um to tal de 48 casos de responsabilização (art. 171 da Lei). Na Espana, inclui-se como sujeita à responsabilização a não prestação de contas dentro do prazo fixado. Na Venezuela, as situações de responsabilização, passíveis de multa, estão mais li gadas ao relacionamento dos gestores públicos com a EFS; e são as seguintes: a) entrave ou impedimento ao trabalho da Controladoria: 32 u; pranca ue erros e omissões, reiteraaamente; c) falta, sem motivos, às citações da Controladoria; d) não envio, no prazo, de livros e informações solicitadas pela Controla doria; e) negativa de receber os funcionários da Controladoria ou de subme ter-lhes os livros e documentos pedidos; f) não prestação de contas no prazo ou sua prestação incorreta; 1 g) emprego de fundos públicos em finalidades alheias. Pela legislaçãoargentina, a responsabilização pode ocorrer por denúncias de atos, feitos e omissões, nos seguintes momentos: - Antes da prestação de contas - quando concretizados danos para a Fazenda Pública ou para os interesses do Estado. - A qualquer momento - quando se tratem de atos ou omissões estra nhos à prestação de contas; - Depois de aprovadas as contas - quando surja posteriormente um da no imputável à culpa ou negligência do responsável. As legislações da Bolívia, Ecuador e Nicarágua classificam em três tipos as responsabilizações: 1) Responsabilização administrativa ou executiva - por descumprimento de normas e leis; 2) Responsabilização patrimonial ou civil - por prejuízos ao Estado de correntes de ação ou omissão; 3) Responsabilização penal - pela prática de ilícitos e irregularidades no manejo de bens e fundos públicos, enquadrados no Código Penal. As legislações do Brasil e da Nicarágua tipificam a responsabilização so lidária para as pessoas que tenham contribuído, por ação ou omissão, para a práti ca irregular. Já nos casos da Argentina, Chile, Espana, Ecuador e Uruguay está prevista a isenção da responsabilidade quando o funcionário que participou do ato irregular, em cumprimento a uma ordem, deixou registrada, por escrito, a sua dis cordância.. Na Bolívia existe isenção de responsabilidade nos casos de Força Maior. No Brasil e Uruguay todo aquele que tomar conhecimento de uma irregularidade no Serviço Público é obrigado a comunicar o fato para a EFS, sob pena de res ponsabilização solidária. Alguns países prevêem a prescrição das penas de multa e ressarcimento depois de algum tempo, podendo-se citar os exemplos da Espana, México e Nica rágua (todos após 5 anos) e da Argentina e Bolívia (após 10 anos) Valores de muita Quando da aplicação de multas, há três sistemas principais em vigor nos países ibero-americanos, a saber 33

19 a) multa de valor absoluto; b) multa de valor proporcional ao salário do responsável; e c) multa de valor proporcional ao dano. Nos países dos quais conseguimos obter esta informação, os valores de multa constantes nas Leis Orgânicas de suas EFS são os que se seguem. Para fins de padronização utilizamos, para cada moeda, a paridade do dólar americano em dezembro de ) Argentina - (em austrais) - até AS (USS 31.14) por deso bediência a Resolução da EFS; até AS (USS ) por não prestação de contas, transgressão le gal ou regulamentar e danos causados; até A$ (USS 15,57) por falhas de apresentação das contas. 2) Bolívia - até 20% do salário mensal do responsável por ação ou omissão danosa ao Erário Público ou por transgressões legais e regulamentares. 3) Brasil - O novo texto da Constituição Política, no aguardo de regu lamentação, estabelece as multas proporcionais ao prejuízo causado ou, nos casos de transgressões legais, multa de até 1000 salários referenciais (USS 39,296.41). 4) Chile - até 4 vezes o valor do prejuízo ou da obrigação ilegal con 34 traída. 5) Colômbia - até o valor de um salário do responsável, pela não-prestação de contas ou por outras irregularidades. 6) El Salvador - (em Colones) - até C/ 200 (USS 24.90) por omissão, retardo ou insuficiência de contas, falta ou negligência no cumprimento da Lei, no registro ou na administra ção de bens e de fundos públicos. 7) Ecuador - (emsucres) - de S/ 50 (USS 0.04)a S/ (USS 40.00) nos casos gerais de responsabi lização 8) Espana - (empesetas) - de PTAS (USS ) a PTAS (USS 1,550.42) nos casos gerais de responsabilização. 9) Guatemala - (em Quetzales) - de Q 5 (USS 1.00) a Q 10 (USS 2.00) em casos de retardo de uma diligência solicitada; e - até Q 200 (USS 40.00) nos casos de negligência ou descumprimento de leis e regulamentos. 10) México - (em Pesos) - de MEXS 100 (USS 0.03) a MEXS (USS 3.25) contra aquele que, intencional mente ou por imprudência, cause dano ou prejuízo para a Fazenda Pública, que não informe à EFS sobre o cumprimento de suas determinações, ou que descumpra ou * distorça as leis. 11) Nicarágua - (em Córdobas) - de CS (USS ) a CS (USS 20,000.00) em caso de violação das leis ou motivação de prejuízo, perdas ou depreciações pa ra o Estado. 12) Panamá - (em Balboas) - até B 100 (USS 99.80) nos casos de negligência, falta de respeito com os auditores da EFS, falta de colaboração ou não-adoção de providências deter minadas, e irregularidades que com prometam o patrimônio público; - até B 500 (USS ) nos casos de omissão ou retardo na prestação de contas ou na implantação do sistema de contabilidade. Obs.: Ao que tudo indica, alguns desses valores estão defasados, em de corrência de desvalorização cambial Processo de cobrança pecuniária No processo de cobrança dos valores de ressarcimento e de muita, vários são os aspectos que merecem ser destacados, como veremos. Em Nederlandse Antillen a EFS quantifica a somas a serem ressarcidas (lembremos que esta EFS não aplica multas) e encaminha ao Ministério da Fa zenda para adoção de providências de cobrança, podendo inclusive solicitar a co brança de somas provisionais. Na Bolívia, o Tribunal Coativo Fiscal é solicitado, através do Ministério Público, a fazer a cobrança. No Brasil e Costa Rica, igualmente, o Ministério Pú blico intermedeia a cobrança dos débitos junto à Justiça Ordinária, o mesmo ocor rendo em El Salvador, através do seu Ministério Fiscal. Na Argentina e Honduras a intermediação é feita, respectivamente, pelo Procurador do Tesouro e pelo Fis cal Geral da Fazenda. Na Guatemala as cobranças são encaminhadas direta mente para a Justiça Comum. Na Espana os presumíveis responsáveis devem fazer depósito provisional 35

20 do valor do débito, ao serem citados, sob pena de seqüestro dos seus bens, como medida acauteladora. Várias outras configurações existem nesta área, como se vê a seguir: a) EFS apura responsabilidade e faz a cobrança administrativamente; b) EFS apura responsabilidade e após frustrada a tentativa de cobrança administrativa, encaminha para a Justiça Comum para Cobrança Judi cial; c) EFS apura responsabilidade e encaminha diretamente para a cobran ça na Justiça Comum. d) EFS determina que o órgão de arrecadação do Estado preceda à co brança da mesma forma como se cobram os impostos Outras sanções e poderes Além das sanções e poderes já citados, algumas EFS apresentam certos mecanismos de atuação que cabem ser ressaltados. Na Bolívia, pode haver a paralisação das contas bancárias e a suspensão do envio de fundos públicos para a instituição acusada de irregularidade, até que haja uma solução para o problema. No Brasil, tal suspensão pode ocorrer quanto a recursos oriundos de convênios. No Chile há a retenção das remunerações do funcionário envolvido em perdas ou deteriorizações de bens e fundos públicos, até o valor da cobertura do dano. No Ecuador, além do seqüestro dos bens do responsável, a EFS pode de terminar a execução pecuniária dos seus fiadores. Outro poder desta EFS é o de solicitar à Justiça que sejam lacrados móveis e locais suspeitos a serem inspe cionados. Pode ainda solicitar à Corte Superior da Justiça a remoção de um Juiz que se mostre relaxado na condução de um processo de responsabilização, ultra passado o prazo de 30 dias para a sua conclusão. Na Nicarágua pode-se ordenar tanto o seqüestro de bens e a retenção das remunerações do responsável, como a execução pecuniária dos seus fiadores. A suspensão dos pagamentos à pessoa envolvida também ocorre no Panamá. Em Puerto Rico pode haver confisco dos bens do responsável, no âmbito judicial. Na Venezuela, o funcionário público responsabilizado pode ser destituído do cargo e ficar inabilitado para o serviço público por até três anos. No México, como um belo exemplo de igualdade nas obrigações da Ci dadania, são também responsabilizados os funcionários da EFS que não formula rem as observações cabíveis sobre as irregularidades contidas nos informes rece bidos do setor público Recursos contra as decisões das EFS As configurações nesta área são também diversas. Como vimos, a maio ria das EFS desempenha um papel coativo junto à sua jurisdição, seja pela fixa- 36 ção dos valores de multa ou de ressarcimento (a serem cobrados diretamente ou através de instâncias intermediárias), seja pelas determinações de correção de procedimentos, seja ainda através da solicitação ou exigência de medidas disciplinares ou penais contra funcionários públicos faltosos. Todo este conjunto de decisões, é lógico, causa uma reação das pessoas responsabilizadas ou convocadas a corrigirem distorções. Algumas EFS aceitam o pedido de revisão da decisão, feito pelo interessado, em seu próprio âmbito, sen do esta a instância final. São exemplos disto as Entidades da Bolívia, Brasil, Ne derlandse Antillen e Nicarágua. As EFS da Espana e Venezuela admitem o pedi do de revisão, mas a instância apelativa final é o Tribunal Supremo. Cabem recursos a instâncias superiores contra as decisões das EFS da Argentina (à Justiça Ordinária, após pagamento do débito), Colômbia (aotribunal do Contencioso Administrativo), El Salvador (à 2- instância da Corte de Contas), Ecuador (ao Tribunal do Contencioso Administrativo ou à Justiça Ordinária, con forme o tipo de responsabilização), Guatemala (à 1 e 2- instâncias do Tribunal de Contas), Panamá (à 2a instância da EFS ou à Corte Supremade Justiça), Pa raguay (ao Tribunal de Contas), Peru (à Corte Suprema de Justiça) e República Dominicana (à Câmara de Contas). Na Venezuela, as apelações que hoje, após esgotado o pedido de revisão feito à EFS, seguem para a Corte Suprema de Jus tiça, futuramente serão encaminhadas para o Tribunal do Contencioso Adminis trativo, cuja criação está prevista. São absolutamente definitivas, não admitindo pedido de revisão nem re cursos junto a instâncias superiores, as decisões das EFS do Chile, Costa Rica. Honduras, Puerto Rico, Portugal e Uruguay O tratamento da reincidência Não são raros os casos em que um órgão ou um funcionário público, após ter sido avisado de uma irregularidade ou de até ter sido multado por tal ir regularidade, volte a cometê-la. O tratamento desta reincidência varia para cada EFS. Dentre as que informaram sua postura nestas situações temos por exemplo: Brasil - A reincidência não acarreta agravamento da postura anterior. Geralmente se repete a recomendação ou determinação feita antes ou aplica-se uma multa de valor fixo. Adotam como critério o agravamento da pena ou da postura anteriormen te adotadas as EFS da Argentina, Ecuador, Panamá, Peru e Portugual. Apenas comunicam o fato da reincidência ao Poder Legislativo as EFS do Canada, Espana e USA. Comunica o fato ao Fiscal Geral do Estado a EFS do Paraguay. A EFS do Uruguay, além de comunicar ao Poder Legislativo, comunica também ao Executivo. Solicitam ou exigem a demissão do funcionário reincidente as EFS do Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicarágua, Panamá e Venezuela. A 37

21 EFS do Suriname repete a recomendação enviada anteriormente. Com relação ainda à EFS do Panamá, as reincidências implicam em dobrar a pena anterior Reflexões sobre os mecanismos de sanção Com relação aos poderes conferidos às EFS, já afirmava Fernández-Victorio Y Camps que estas Entidades necessitam "de toda força coercitiva para um controle externo eficiente do gasto público". Segundo ele, sem esta força o con trole governamental "se relegaria a um segundo plano, de atuação ineficaz e sem relevo de nenhuma classe frente à Administração". No II CLADEFS, realizado em Santiago (Chile), em abril de 1965, uma das Recomendações foi de que as EFS "Devem achar-se investidas de todas as potestades (poderes) necessárias para o eficiente desenrolar de sua atividade fiscalizadora, de acordo com a legislação de cada país". Recomendou ainda o mesmo Congresso que "Entre as potestades das Entidades Fiscalizadoras deve achar-se a de aplicar diretamente sanções administrativas a aqueles agentes que incorram em irregularidades na arrecada ção, custódia, administração e inversão dos fundos e bens do Estado." Não são poucos os estudiosos do Controle Externo que julgam funda mental as EFS disporem de mecanismos de sanção, e principalmente colocá-los em prática, sem o que a fiscalização financeira governamental seria certamente inoperante Poderes perdidos Ao longo da sua existência, todas as instituições vão perdendo umas atribuições e ganhando outras. Há instituições que se fortalecem mais e mais em sua caminhada; outras que se enfraquecem; outras que permanecem estáticas, por falta de visão histórica interna e externa. A falta de transparência, de diálogo, de consciência crítica, a apatia, podem estar por trás do fenômeno do enfraque cimento das instituições. As EFS, incumbidas de trabalhar para a Sociedade e evoluir junto à pró pria dinâmica social, de interagir com outros órgãos e jogos de interesses, de par ticipardos debates nacionais e de firmar o seu espaço na estrutura organizacional do Estado, têm também a opção de estagnar-se e até retroceder ou a de ser atual e atuante no contexto sócio-político, fortalecendo-se cada vez mais. Indagadas sobre os poderes perdidos nos últimos anos, poucas EFS res ponderam, ainda assim alegando que apenas ganharam poderes, não havendo casos de perdas. As EFS que informam ter perdido alguns poderes, ao longo de sua história são: 38 blica, a fiscalização dos recursos transferidos para Estados e Municípios, o controle da dívida pública (incluindo o Parecer (dictamen) prévio sobre os contratos de dívida extena) e o controle prévio de contratos e ordens de pagamento. Éóbvio que outros poderes foram ganhos, como a fiscalização da administração descentralizada, o controle de pessoal da ad ministração pública e a realização de auditorias operacionais, dentre outros. b) Colômbia - perdeu o controle prévio dos atos do Governo, o exame integral das contas, as delegações fixas junto aos órgãos e os referendos sobre ordens de pagamento e sobre os contratos da dívida pública. c) Espana - perdeu parte da sua jurisdição e o poder de julgar contas. d) Paraguay - perdeu o controle prévio dos atos do Governo, o controle da execução orçamentária, o registro dos bens públicos e poder de aplicar multas. e) Peru - perdeu a iniciativa parlamentar e a visação de operações da dívida pública. f) Portugal - informa que perdeu o poder de fiscalizar as pessoas cole tivas de utilidade pública administrativa, como as Asso ciações Humanitárias de Bombeiros. Constatações como estas remetem-nos para a necessidade de uma maior presença das EFS junto à Sociedade, participando dos debates dos pro blemas nacionais, exibindo à imprensa e ao Poder Legislativo os resultados dos seus trabalhos, mostrando-se ágeis e honestas em sua atuação, enfim, fazendo a coletividade perceber a sua utilidade e a importância do fortalecimento e amplia ção das suas funções. 5-0 UNIVERSO DA JURISDIÇÃO DAS EFS Com referência ao âmbito de atuação das EFS, ou seja, ao conjunto de instituições e funcionários púbicos que estão sob sua jurisdição, sujeitando-se à 39

22 oongaçao de fornecerem-lhes documentos e informações, há um quadro quase geral de controle: a) sobre as atividades da administração direta do Estado (todas as EFS); b) sobre as instituições estatais da administração descentralizada (as ex ceções, a este respeito, são as EFS do Chile, Cuba, Puerto Rico e República Dominicana); c) sobre as instituições de qualquer natureza que recebam doações ou subvenções do Estado (as exceções neste caso são as EFs do Canada, Colômbia e Cuba); d) sobre os Municípios e Regiões do País (aqui as exceções ficam por conta das EFS da Argentina, Canada, Cuba, Nederlandse Antillen, Panamá, Peru, Suriname e USA) e, finalmente; e) sobre as Entidades Autônomas (à exceção das EFS da Argentina, Ca nada, Cuba, Ecuador, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Peru, Puerto Rico, Suriname e USA). Assinalam que o controle recairá sobre qualquer pessoa jurídica ou natu ral incumbida do manejo ou custódia de bens e fundos públicos as legislações do Brasil, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Uruguay. A Legislação da Bolívia esclarece que estão submetidas ao controle estemo as concessonárias de serviços públicos e qualquer pessoa física ou natural que preste ou firme contrato com o Estado, o que ocorre também na Guatemala com os contratados para obras públicas. Na Costa Rica sujeitam-se a este controle também as pessoas privadas que manejem bens e fundos públicos. AEFS do Paraguay esclarece que o seu controle sobre os Municípios e Regiões é de caráter documental, através do Ministério do Interior. Alegislação portuguesa frisa que estão sob sua fiscalização as embaixa das e as empresas públicas situadas no exterior, dois setores que, apesar de também representarem escoadouros de recursos públicos, são, ao que parece, pouco ou nada fiscalizados "in situ" pela maioria das EFS. Alegislação brasileira," semelhantemente, contempla o controle das empresas supranacionais, mas, na' prática, o nível de vigilância sobre aquelas entidades pode ser considerado ainda tímido, o mesmo ocorrendo com as suas embaixadas no exterior Nível de fiscalização do setor público Indagamos as EFS sobre o nível real de fiscalização nas principais insti tuições públicas, incluindo setores considerados delicados. Na maioria dos países, as respostas foram as seguintes: Ecuador, Espana, Nederlandse Antillen, Pa raguay, Portugal, USA e Venezuela) - CONTROLE MODERADO (Brasil, Nicarágua e Peru) - CONTROLE PEQUENO (Suriname) b) NA ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA - CONTROLE INTENSO (Canada, Costa Rica, Espana, Nederlandse Antillen e USA) - CONTROLE MODERADO (Argentina, Brasil, Ecuador, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal e Venezuela) - CONTROLE PEQUENO (Suriname) - CONTROLE INEXISTENTE (Chile, Cuba, Puerto Rico e República Dominicana) c) NAS INSTITUIÇÕES SUBVENCIONADAS - CONTROLE INTENSO (Espana, Nederlandse Antillen, Paraguay e USA) - CONTROLE MODERADO (Suriname) - CONTROLE PEQUENO (Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador e Venezuela) - CONTROLE INEXISTENTE (Canada, Cuba, Nicarágua, Peru e Su riname) d) NO PODER LEGISLATIVO - CONTROLE INTENSO (Argentina, Costa Rica, Ecuador e USA) - CONTROLE MODERADO (Portugal) - CONTROLE PEQUENO (Brasil) - CONTROLE INEXISTENTE (Bolívia, Canada, Espana, Guatemala, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Pa namá, Paraguay, Peru e Suriname) e) NO PODER JUDICIÁRIO - CONTROLE INTENSO (Argentina, Costa Rica, Ecuador, Espana e USA) - CONTROLE MODERADO (Paraguay, Portugal e Venezuela) - CONTROLE PEQUENO (Brasil, Nicarágua e Peru) - CONTROLE INEXISTENTE (Bolívia, Canada, Guatemala, Neder landse Antillen, Panamá e Suriname) 40 a) NA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO ESTADO - CONTROLE INTENSO (Argentina, Canada, Costa Rica, Cuba, f) NOS SETORES MILITARES E DE INTELIGÊNCIA - CONTROLE INTENSO (Canada e USA) - CONTROLE MODERADO (Ecuador e Venezuela) m

23 - CONTROLE PEQUENO (Brasil e Paraguay) - CONTROLE INEXISTENTE (Argentina, Chile, Costa Rica, El Sal vador, Espana, Guatemala, Honduras, México, Nederlandse Antillen, Nicará gua, Panamá, Peru, Puerto Rico, Por tugal, Republica Dominicana, Surina me e Uruguay) g) NOS SETORES DIPLOMÁTICOS - CONTROLE INTENSO (Canada, Ecuador, Portugal e USA) - CONTROLE MODERADO (Argentina e Venezuela) - CONTROLE PEQUENO (Brasil, Nicarágua, Paraguay e Peru) - CONTROLE INEXISTENTE (Costa Rica, Espana, Nederlandse An tillen e Suriname) Como comentários adicionais, vale salientar que, embora a EFS da Arqentina informe ser intenso oseu nível de fiscalização dos Poderes Legislativo e Judiciário, a legislação proíbe a abertura de processos de responsabilização contra os funcionários daqueles Poderes Supremos. ALegislação da Bolívia assinala que aqueles mesmos Poderes Supremos possuem suas estruturas de Controle, não se submetendo ao Controle Externo. Por seu turno, a legislação do Chile isenta do Controle Externo os Ban cos Estatais e a Seguridade Social, por se acharem sob vigilância de órgãos es pecializados de controle. A EFS da Venezuela informa que o controle dos setores diplomáticos e de inteligência ocorre por via documental através, respectivamente, dos Ministé rios das Relações Exteriores e das Relações Interiores. O fato de serem alguns setores públicos pouco ou nada nscalizados e causa de preocupação, já que contraria a transparência que a Sociedade busca na Administração Pública. Em alguns casos a Lei assegura a fiscalização de al guns setores que, na prática, são "poupados", através de evasivas e pressões que caracterizam interesse deliberado de fuga ao controle, quebrando inclusive o prin cípio de universalidade que norteia ou deveria nortear acriação eaexistência das EFS Nível de obediência às EFS Éfato incontestável que não basta fiscalizar, mas é preciso que a fiscali zação traga algum resultado prático, seja através do reembolso dos prejuízos causados ao Estado, seja através da correção de procedimentos irregulares que tendem a causar prejuízos ou dificultar ocontrole e a avaliação da gestão. Feita a consulta sobre o nível de obediência dos setores públicos, com relação às determinações originárias da EFS, foi informado oseguinte: tugal e USA; b) OBEDIÊNCIA MODERADA - Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Nicarágua, Paraguay, Peru e Vene zuela c) OBEDIÊNCIA PEQUENA - Suriname. Urge, portanto, à vista deste quadro demonstrativo, criar novos mecanis mos ou formas de executar os já existentes para que as determinações das EFS, órgãos guardiães da lei e da moralidade, sejam sempre cumpridas em sua pleni tude, sem ressalvas nem parcialidades Entraves à fiscalização De uma série de fenômenos que parecem dificultar a fiscalização gover namental por parte das EFS, os mais apontados pelos colaboradores, em ordem de grandeza decrescente, foram: 19) reduzido quadro de pessoal técnico qualificado na EFS; 2 -) fuga ao controle por parte dos fiscalizados, através de subterfúgios; 39) ineficiência dos meios punitivos de que dispõe a EFS; 4S) pequena rigidez da legislação; 59) variedades de formas jurídicas das instituições fiscalizadas; 69) complexidade das operações de algumas instituições; Io-) excesso de autonomia financeira e administrativa de algumas insti tuições; 89) resultados de fiscalização insatisfatórios; 99) superposição de controles; 109) dificuldades de identificar os responsáveis pelos abusos; 119) falta de padronização contábil entre os órgãos e instituições fiscali zadas; e 129) processo gradativo de privatização das empresas estatais. Os técnicos brasileiros que colaboraram com este trabalho acrescentam, às dificuldades retrocitadas, as seguintes: - falta de Organização e Métodos na estrutura; - deslocamento de auditores para atividades de apoio, diminuindo, com isto, o já reduzido quadro disponível para o Controle Externo; - falta de um Código do Processo Administrativo, com a tipificação das irregularidades mais comuns e a definição do tratamento a ser dado em cada caso; - fornecimento de Certificados de Auditoria, para as instituições publi cas, pelo Controle Interno, quando deveriam ser fornecidos pelo Con trole Externo; - demora na tramitação de processos e na correção de irregularidades.. _ 43 42

24 - ausência de autonomia financeira e orçamentária (pressupuestaria). A EFS do Ecuador assinala ainda a debilidade do Controle Interno e a existência de administradores públicos com pouca experiência. A EFS da Nicarágua fala da "insuficiência de recursos financeiros para a fiscalização" e da "indisposição das entidades fiscalizadas para com a EFS, difi cultando o labor efetivo desta". A Argentina cita o atraso nos registros como um dos seus problemas. A EFS do Peru alinha "problemas normativos que muitas vezes obstaculizem a ação da EFS, tais como: o Regulamento da Atividade Empresarial do Es tado e algumas Resoluções do Poder Judicial e do Tribunal Nacional de Sen/iço Civil, que contrariam normas de maior hierarquia como o art. 146 da Constitui ção". A Entidade portuguesa expõe "algumas dificuldades organizativas, decor rentes da carência de pessoal técnico qualificado nas instituições fiscalizadas". No caso do Suriname os problemas expostos nos parecem ainda mais graves: a falta de apoio do Parlamento, a dificuldade de acesso a documentos es tatais e a limitação dos poderes coercitivos da EFS. A EFS da Venezuela também adicionou os seguintes problemas: - falta de continuidade administrativa no serviço público; - deficiente observância de normas e procedimentos de controle; - deficiente planejamento; e - órgãos de controle interno qualitativa e quantitativamente deficitários. propõe: 44 Estas constatações mostram que as necessidades primárias das EFS, de um modo geral, são de: a) equipar-se em termos de recursos humanos (ampliando seus quadros); b) procurar uma maior agilidade na identificação das irregularidades e na sua apuração (a Imprensa, comumente, veicula um grande manancial de denúncias); c) procurar influenciar a Sociedade e os meios políticos (como órgão téc nico e político que também é) na elaboração das novas leis e na re formulação das atuais leis financeiras e orçamentárias; d) treinar constantemente o seu pessoal, dirigindo-o para as especificidades de cada trabalho; e e) desempenhar algum nível de controle prévio (mesmo que seja de for ma seletiva, por critérios de valor) para coibir na fonte a prática das irregularidades mais expressivas. Dentre as possíveis soluções para seus problemas, a EFS da Venezuela a) reforma administrativa integral, com o aperfeiçoamento dos sistemas; b) profissionalização da gerência pública; c) maior poder sancionador para a EFS; d) seguimento efetivo das recomendações por parte do setor público; e) reforma da Lei Orgânica da EFS; e f) aumento do plantei técnico-fiscal. A EFS da Nicarágua reivindica: a) aumento e capacitação do seu quadro de pessoal; b) maior disponibilidade de recursos econômicos; e c) maior apoio das instâncias respectivas para o cumprimento das reco- * mendações e resoluções emitidas pela EFS. A EFS do Suriname sugere, como solução, que a administração financei ra governamental seja disciplinada e que as instituições estatais produzam relató rios que possam ser auditados, dando-se portanto à auditoria maior prioridade. Como propostas para a solução dos seus problemas principais, a EFS do Canada cita a necessidade de "garantir que os assuntos selecionados para exemes das auditorias operacionais sejam os mais relevantes; que o trabalho seja feito da forma mais econômica e eficiente possível e que as recomendações se jam apropriadas e viáveis". É fato que isto requer mudanças constantes e melho rias. Como informa a mesma EFS: "Nós estamos nos empenhando em um pro cesso de planejamento plurianual, com vistas a garantir que a atuação do Auditor- Geral faça uma diferença crescente no que concerne à boa administração pública. Nós chamamos este processo de GERENCIAMENTO DE QUALIDADE TOTAL". Por fim, o destaque para a proposta da EFS do Ecuador de que é neces sário "iniciar uma sistemática e permanente luta contra a corrupção administrati va". Como fato curioso desta parte, citamos também a EFS de Costa Rica que assinalou, entre as suas maiores dificuldades, a "frouxidão da legislação". Is to nos surpreendeu, já que a sua legislação nos pareceu estar entre as mais rígicas e abrangentes do continente americano. Toma-se oportuno, a nível de refle xão válida para todos os países do mundo, o comentário de um dos técnicos bra sileiros, segundo o qual "nem sempre é a lei que está frágil, mas sim a nossa postura diante dela" Setores de difícil fiscalização Na vida de todas as instituições de controle é inegável que aparecem pessoas ou entidades difíceis de controlar, por vários motivos, algumas sujeitas a abusos ou negligências e que, potanto, requerem um acompanhamento especial e até mais cerrado. Três EFS garantem que identificaram, em sua jurisdição, os setores ou entidades com tais características. A EFS do Ecuador afirma que assim podem ser considerados todos os setores em que o controle interno é considerado frágil. A EFS de Portugal nomina claramente o Fundo Social Europeu e outros Fundos Comunitários como setores complexos e delicados. E a Nicarágua adianta que nestes casos integra-se um especialista legal à equipe de auditoria. 45

25 6 - RELAÇÕES DA MACRO-ESTRUTURA DE CONTROLE Procuramos verificar as relações das EFS com as demais instituições que, na maioria dos Estados modernos, participam do controle da gestão financei ra governamental. Neste sentido solicitamos que as EFS atribuíssem uma qualifi cação para o seu nível de envolvimento com cada um daqueles setores auxiliares, tendo havido as seguintes respostas: a) COM O CONTROLE INTERNO - ENVOLVIMENTO INTENSO (Canada e USA) - ENVOLVIMENTO MODERADO (Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Espana, Nederlandse An tillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal e Venezuela) - ENVOLVIMENTO INEXISTENTE (Suriname) b) COM AS UNIDADES DE AUDITORIA DO SETOR PÚBLICO - ENVOLVIMENTO INTENSO (Argentina, Canada, Costa Rica e USA) - ENVOLVIMENTO MODERADO (Ecuador, Espana, Nederlandse Antillen, Paraguay, Peru e Vene zuela) - ENVOLVIMENTO PEQUENO (Brasil e Nicarágua) - ENVOLVIMENTO INEXISTENTE (Portugal e Suriname) c) COM AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO - ENVOLVIMENTO INTENSO (USA) - ENVOLVIMENTO MODERADO (Nederlandse Antillen, Peru e Ve nezuela) - ENVOLVIMENTO PEQUENO (Argentina, Brasil, Costa Rica e Por tugal) - ENVOLVIMENTO INEXISTENTE (Ecuador, Espana, Nicarágua, Pa raguay e Suriname) d) COM AS COMISSÕES DE FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA DO LE GISLATIVO - ENVOLVIMENTO INTENSO (Canada e USA) - ENVOLVIMENTO MODERADO (Nederlandse Antillen, Peru e Ve nezuela) - ENVOLVIMENTO PEQUENO (Argentina, Brasil, Costa Rica, Por tugal e Suriname) - ENVOLVIMENTO INEXISTENTE (Ecuador, Espana, Nicarágua e Paraguay) A este respeito, no Brasil começa a esboçar-se, conquanto ainda timida mente, uma relação maior da ÈFS com as Comissões Parlamentares de Inquéri to, já havendo casos de auditores destacados para o assessoramento permanente de algumas daquelas Comissões, os quais auxiliam os parlamentares na interpre- 46 tação e tratamento técnico de documentos e informações recolhidas pelas inves tigações do Poder Legislativo. 6,-j _ os informes das EFS Um dos mecanismos que dão força e razão de existir para as EFS é a ela boração e apresentação periódica de informes sobre as suas atividades. Com is to, tanto obtêm-se a transparência sobre o que, de fato, ocorre com a gestão fi nanceira governamental, como é conferido à Sociedade o poder de avaliar a efi ciência das EFS e a razão lógica de manter este instrumento de controle. Constatamos que, periodicamente, todas as EFS consultadas enviam in formes para vários destinos. Encaminham tais informes apenas para o Poder Le gislativo as EFS da Argentina, Brasil, Canada, Costa Rica, El Salvador, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal e Uruguay. Os destinatários são os Poderes Legislativo e Executivo no Chile, Co lômbia, Espana, Panamá, Suriname e Venezuela. A destinaçáo ocorre para o Poder Legislativo e diretamente para as auto ridades e setores fiscalizados, no período, no Ecuador, Guatemala e USA. Em Honduras e Puerto Rico, além dos Poderes Legislativo e Executivo, o público também toma conhecimento dos informes das EFS através da sua divul gação. Na República Dominicana os informes da Controladoria Geral são envia dos para o Poder Executivo, e os da Câmara de Contas seguem para o Poder Legislativo. No material analisado não ficam claros os destinatários dos informes das EFS da Bolívia e Cuba. Alguns técnicos brasileiros sugerem que tais informes não se limitem a aspectos estatísticos, mas que contenham explicações qualitativas sobre os resul tados obtidos pela fiscalização. Convém que se enalteça aqui o importante papel desempenhado por es ses informes, principalmente se forem de boa qualidade técnica e de real interes se informativo. A título de exemplo, na Espana os informes anuais da EFS con têm propostas para melhorar a gestão econômico-financeira do Estado. Naquela EFS existe, inclusive, uma comissão de governo, incumbida de manter uma rela ção astreita e permanente com o Congresso e o Senado. Os informes da EFS de Honduras, similarmente, relatam os trabalhos realizados e contém opiniões e sugestões para maior eficiência no manejo e con trole dos fundos e bens públicos Influência das EFS sobre o Poder Legislativo Sabendo que as EFS desempenham um trabalho até certo ponto político, já que nos Estados democráticos cabe também ao Poder Legislativo vigiar ages tão governamental, procuramos saber em cada EFS o grau de interesse que o seu trabalho desperta no Poder Legislativo, ou seja, o nível de influencia que sua atuação causa sobre o posicionamento político daquele Poder Supremo. 47

26 Consideraram intensa a sua influência as EFS do Canada, Costa Rica, Portugal, USA e Venezuela. Julgaram tal influência apenas moderada as EFS do Brasil, Espana, Ne derlandse Antillen e Peru. Classificaram como pequena sua influência sobre o Poder Legislativo as EFS da Argentina, Ecuador, Nicarágua, Paraguay e Suriname interdependências institucionais Deve ficar claro que, mesmo entre as EFS que dispõem de certos pode res coercitivos ou sancionadores, nem sempre a legislação lhes confere a prerro gativa de aplicar diretamente esses poderes ou sanções. Nestes casos aquelas Entidades Fiscalizadoras dependem de outras instituições ou Supremos Poderes para colocar em prática as suas Decisões, como veremos a seguir: a) AO PODER LEGISLATIVO, dirigem-se as EFS do: - BRASIL - para solicitar a suspensão de contratos dos setores públicos. - CANADA - para solicitar que exija a adoção das providências de terminadas para o Setor Estatal. - PERU - para solicitar que inicie processo de responsabilização administrativa. - USA - o mesmo que o Canadá. b) AO PODER EXECUTIVO - Para exigir ou solicitar a cobrança administrativa ou executiva de valores de multa e/ou ressarcimento (BOLÍVIA, ECUADOR, HON- RUAS, NEDERLANDSE ANTILLEN e SURINAME). - Para solicitar a instauração de processo de responsabilização ad ministrativa (URUGUAY). - Para exigir a instauração de processo de responsabilização admi nistrativa ou civil (PUERTO RICO). - Para exigir a cobrança administrativa dos valores de ressarcimento e a aplicação de penas disciplinares (HONDURAS). - Para solicitar a demissão de funcionários infratores (BRASIL). c) AO PODER JUDICIÁRIO - Para solicitar a instauração de processo de responsabilização civil, caso não tenha havido solução na área administrativa (PUERTO RI CO). - Para solicitar a instauração de processo de responsabilização penal (ARGENTINA, BRASIL, EL SALVADOR, PANAMÁ e PERU). - Para solicitar a instauração de processo de responsabilização civil ou penal (BOLÍVIA, MÉXICO, PARAGUAY e URUGUAY). - Para solicitar a execução de suas sentenças pecuniárias (CHILE). - Para solicitar a cobrança judicial dos valores de multa e/ou de res sarcimentos (BRASIL, COSTA RICA, EL SALVADOR e GUATE MALA). Neste relacionamento entre Poderes Supremos e instituições envolvidas, direta ou indiretamente, com o Controle Externo, algumas peculiaridades se so bressaem, como veremos: a) NA BOLÍVIA - O Poder Legislativo tem ainda a liberdade de fiscaizar as instituições públicas, tendo com isto a oportunidade de avaliar a eficiência do próprio trabalho da EFS. Naquele mesmo País, caso a autoridade administrativa não proceda à cobrança dos valores deter minados pela EFS, esta pode solicitar sua destituição juntamente com seu assessor legal. b) NO ECUADOR - O Poder Legislativo exerce o controle político sobre a EFS, o que consiste numa avaliação anual de suas atividades. Na quele país a execução pecuniária das sentenças é feita pela Direção Geral de Arrecadações do Executivo, mediante a emissão de título de crédito a favor do Estado. c) NA NICARÁGUA - Execução da sentença pecuniária pelo Ministério de Finanças, similar ao processo adotado no Ecuador Formas e regimes de Governo (efeitos sobre as EFS) Um dos objetivos secundários do nosso projeto inicial de investigação era verificar se havia alguma ligação entre a forma/regime de Governo adotado no País e o nível de atuação quantitativa/qualitativa da sua EFS. Verificamos que a quase totalidade dos países adota a forma Republica na e o regime Presidencialista. As únicas exceções são as Repúblicas Parlamen taristas de Portugal e Suriname, a Monarquia Parlamentarista da Espana e os re gimes híbridos do Canada e de Nederlandse Antillen (nos quais há uma Monar quia Parlamentarista, convivendo com a figura de um Governador Geral, repre sentante do Poder Executivo, eleito pelo voto popular, que é uma característica de República Parlamentarista). Finalmente cuba apresenta uma forma de Repú blica Socialista e Puerto Rico, como Estado livre associado aos USA, insere-se no contexto de uma Reoública Presidencialista. Aconclusão a que chegamos, neste tópico, é a de que outros fatores de vem influenciar muito mais sobre a postura da EFS do que a simples forma e re gime de Governo do País onde se encontra, já que, em cada forma e regime ana lisados, encontramos exemplos de EFS com bom nível de liberdade e de atuação e outras com nível de maior carência. 49

27 7- INICIATIVA PARLAMENTAR DAS EFS Lidando diariamente com os problemas públicos de ordem financeira, con tábil, orçamentária e patrimonial, possuindo uma consciência crítica, formada ao longo dos anos, e ostentando teoricamente um certo nível de preparo técnico, ninguém melhor do que as EFS estaria em condições de colaborar com o Poder Legislativo na.proposição de normas disciplinadoras da gestão governamental. Informam que detêm o poder de iniciativa parlamentar, ou seja, de enviar ao Poder Legislativo projetos e propostas de lei relativas às suas atividades, as EFS do Brasil, Colômbia, Paraguay, Peru, Portugal e USA. A EFS do Canada exercita este poder dentro de algumas situações. Na quele País, caso existam falhas no controle, são recomendadas melhorias que po dem vir a ser implementadas pelo Parlamento, na forma de legislação nova ou revisada, se necessário. Não possuem em nenhuma hipótese o poder de iniciativa parlamentar as EFS da Argentina, Costa Rica, Espana, Nederlandse Antillen, Nicarágua e Suri name. A propósito, alguns técnicos brasileiros que colaboraram neste trabalho sugerem a criação de grupos técnicos nas EFS, com a incumbência de estudar propostas de legislação nova ou de aprimoramento da legislação existente, no que concerne à gestão financeira governamental, a serem encaminhadas ao Par lamento Ȧ EFS de Costa Rica informa que, embora não detenha o poder de inicia tiva parlamentar, participa das discussões sobre legislação, quando solicitada pela Assembléia Legislativa. Quanto à EFS do Peru, não obstante a lei conferir-lhe o direito de iniciati va parlamentar, este poder não é exercido, porém, aquela EFS é requerida pelo Parlamento para emitir seus pontos de vista sobre diversos projetos de lei. Finalmente, a EFS da Venezuela, embora não desfrute legalmente do poder de iniciativa parlamentar, aproveita o seu informe anual para fazer possíveis prospostas de lei que julgue necessárias. Das EFS que detêm este poder, apenas a de Portugal e a dos USA assi nalam que o têm exercitado intensamente. Oseu exercício é moderado no Brasil, e ocorre raramente nos casos da Colômbia e Paraguay. 8- PODERES DO CIDADÃO E DA IMPRENSA JUNTO ÀS EFS Com o fortalecimento das instituições democráticas, dentro de um con texto social ávido pela participação e pelo desejo de influenciar no próprio controle da gestão governamental, tanto os órgãos de Imprensa como os cidadãos co muns conquistaram, na maioria dos países, alguns direitos que antes não pos suíam. 50 Com relação aos direitos do cidadão junto às EFS, sabe-se agora que ele tem a prerrogativa de denunciar irregularidades na administração e de solicitar sua fiscalização na Argentina, Brasil, Canada, Colômbia, Costa Rica, Ecuador, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, USA e Venezuela. Há dois países onde o cidadão comum pode ter acesso prévio aos docu mentos e informações recolhidas pelos auditores durante a fiscalização. São eles: Costa Rica e USA. Direito ao acesso posterior aos processos (após julgamento ou decisão por parte da EFS) têmos cidadãos da Argentina, Brasil, Canada, Costa Rica, Por tugal, Suriname, USA e Venezuela. Podem contestar com instrumento hábil as decisões da sua EFS os cidadãos de Costa Rica, Ecuador, Peru, Portugal e USA. Outro direito do cidadão junto à EFS do Brasil é o de ser informado sobre a decisão final emitida sobre a irregularidade por ele denunciada. Pode-se consi derar, porém, que os requisitos exigidos para a denúncia, no Brasil, ainda são ini bidores. A total identificação, em um país que ainda dá os primeiros passos no sentido de reconstrução da Democracia, expõe o denunciante não só à possibili dade de demissão injustificada, como de perseguições em seu ambiente de tra balho. O ideal seria que as denúncias anônimas ou desacompanhadas de com provante da irregularidade (outra exigência que nem sempre é possível de ser ob tida pelo denuciante) pudessem ser investigadas As instituições policiais, por exemplo, trabalham desta forma, e a prática constata que há mais denúncias anônimas procedentes do que improcedentes. No Peru, o mesmo impasse parece existir, já que "as denúncias devem necessariamente estar acompanhadas de documentos que as sustentem". A res posta de Portugal é de que "deve o cidadão demonstrar sua legitimidade", o que nos parece também significar a obrigatoriedade de identificação explícita. No Suriname, o público apenas tem conhecimento do conteúdo do relató rio anual, mas usualmente não reage a este de modo formal. Todo este leque de informações nos convence da necessidade de um contato estreito e contínuo das EFS com a Sociedade, para que os cidadãos sintam a importância das estruturas de fiscalização da gestão governamental, anaiisem as informações e documentos apurados por aquelas Entidades e também colabo rem no combate à fraude e à corrupção. Estes direitos estão relacionados com o próprio exercício da cidadania e por isto mesmo não devem ser obstaculizados. Compreendemos, em alguns casos, os cuidados que têm as EFS no sen tido de preservar a imparcialidade de sua atuação, no entanto, não se pode tam bém ignorar que o receio, pelo denunciante, de possíveis represálias pode inibir a divulgação de importantes fatos. Talvez uma solução possível seria assegurar que os processos oriundos de denúncias populares tramitassem em caráter reservado, com destruição das informações alusivas aos dados do seu autor, logo após con cluída a apuração da denúncia. A Imprensa, de maneira semelhante, tem direito de denunciar irregulari- 51

28 dades na administração pública e de solicitar sua investigação pela EFS na Argetina, Brasil, Canada, Colômbia, Costa Rica, Ecuador, Nederlandse Antillen, Nica rágua, Paraguay, Peru, Portugal, Suriname, USA e Venezuela. A mesma Imprensa pode ter acesso prévio a documentos e informações obtidas pelos auditores da EFS na Costa Rica e USA. A possibilidade de acesso aos processos, após julgados ou decididos, além de ser uma prerrogativa da Imprensa na Costa Rica e USA, é também no Brasil, Canada, Espana, Portugal e Venezuela. O poder de contestar com instrumento hábil uma decisão da EFS ocorre com os órgãos de Imprensa da Costa Rica, Peru e USA. De um modo geral, a Imprensa tem recebido uma atenção especial por parte da EFS do Brasil, onde os escândalos denunciados têm sido geralmente apurados. 9 - AS EFS E A COMUNICAÇÃO SOCIAL Cada vez mais as instituições do mundo moderno sentem a necessidade de um contato próximo e constante com a Sociedade. As EFS, como prestadoras de serviços para estas Sociedades, não fogem à regra. Sentindo a importância de manter um fluxo contínuo de informações para o meio onde estão inseridas e para o qual trabalham é que algumas EFS man têm, em sua estrutura orgânica, setores especializados em comunicação social. É o que ocorre na Argentina, Brasil, Canada, Ecuador, Peru, Portugal, USA e Vene zuela, achando-se em projeto a sua criação na EFS do Paraguay. Estes setores geralmente preparam boletins para a Imprensa e organizam noticiários internos com matérias de interesse da Entidade Fiscalizadora. Nas EFS onde não há um setor especializado, o contato com a Imprensa é feito através de dirigentes ou representantes. Quanto ao grau de liberdade de divulgação das matérias relacionadas com a EFS na Imprensa informam ser total e irrestrita, sem qualquer censura pré via, as Entidades de Costa Rica e Paraguay. Confirmaram que seu nível de liber dade é limitado, no que diz respeito à divulgação de informações, só podendo cir cular matérias autorizadas, as EFS da Argentina, Brasil, Canada, Ecuador, Espa na, Nicarágua, Peru, Portugal, Suriname, USA e Venezuela. Cabe destaque a altivez de um dos colaboradores nas informações pro venientes de Costa Rica, ao declarar "Em Costa Rica há pleno respeito aos direi tos humanos, incluindo-se o relativo à Imprensa. Os expedientes administrativos não são secretos, salvo casos excepcionais". O nível com o qual é exercitado este contato da EFS com a Imprensa, seja através de setor especializado de sua estrutura orgânica, seja pelo encarre gado de fazer este trabalho de divulgação, foi considerado intenso pelas EFS do Canada, Portugal e USA. 52 Este contato classifica-se como moderado nas EFS da Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Espana, Paraguay, Peru, Suriname e Venezuela. Julga pequeno o seu nível de contato com a Imprensa a EFS da Nicará gua. As demais parecem não ter um nível perceptível de contato com a Imprensa, contrariamente ao Canada que informa: "No Canada a Imprensa é bastante pode rosa e sempre tem apoiado o trabalho do Auditor Geral, que é visto como amigo dos contribuintes e guardião dos cofres do governo" O MINISTÉRIO PÚBLICO E AS EFS Nas legislações de alguns países existe a figura do Ministério Público ou Procuradoria Geral, cuja função é a de zelar pelos interesses do Estado. Como as EFS lidam com a investigação da gestão financeira governamental que, às vezes, acarreta localização de irregularidades praticadas contra os cofres estatais, cabe ao Ministério Público ficar vigilante para que a apuração e cobrança dos débitos, quando for este o caso, preservem o patrimônio coletivo. Devido à complementaridade das atuações, até porque em alguns países é o próprio Ministério Público que conduz os processos de responsabilização e cobrança junto a Justiça, alguns Procuradores (como são chamados) traba lham junto à própria EFS. Esta é a realidade das EFS do Brasil, Espana, Portu gal e Venezuela. A função, portanto, destes representantes é de reforçar ainda mais a eficácia da fiscalização, defendendo, acima de tudo, o Erário Público con tra qualquer ação dilapidadora ou tentativa de amenizar a cobrança dos respecti vos débitos. As EFS do Brasil, Espana e Portugal informam que sua relação com es ses Procuradores é intensa, e a Venezuela pondera que, no seu caso, é apenas moderada. No Brasil os Procuradores do Ministério Público têm, entre seus poderes e atribuições, a emissão de parecer (dictamen) prévio sobre processos a serem julgados, a contestação da decisão da EFS, com instrumento hábil, caso discorde do seu teor (não há registro histórico da ocorrência de fatos desta natureza), e a solicitação à EFS de fiscalização em setores julgados problemáticos (há dois re gistros históricos desta prática). Em Portugal as práticas daquelas autoridades resumem-se ao parecer prévio sobre matérias de julgamento e à contestação de decisões da EFS julga das inadequadas. Na Venezuela, o Ministério Público junto à EFS pode apenas solicitar fis calização a esta sobre setores suspeitos de irregularidades. Na Argentina, existe junto à EFS a figura do Auditor Externo, nomeado pelo Parlamento para o controle das atividades da EFS, podendo denunciar ao Poder Supremo que representa possíveis irregularidades cometidas pela Entidade Fiscalizadora. 53

29 Na Espana, onde recebe a denominação de Ministério Fiscal, os seus re presentantes são incumbidos de: - dar parecer (dictamen) sobre as contas gerais e matérias a serem jul gadas; - solicitar fiscalização da EFS em setores suspeitos de irregularidade; - conhecer todas as fiscalizações da EFS; e - exercitar as ações de responsabilização e de reintegração por alcance CERTIDÃO LIMPA DAS EFS Em três países do universo investigado o cidadão depende de uma certi dão limpa emitida pela EFS para que possa candidatar-se a cargos eletivos (Bra sil e Guatemala) ou para ocupar um cargo administrativo no setor público (Hondu ras). Esta declaração de solvência para com os cofres públicos (finiquito) cria um enorme vínculo entre a EFS e a Sociedade, naquilo que esta espera daquela em termos de vigilância da moralidade na gestão financeira pública. No caso brasileiro entendemos que esta medida foi um grande acerto da legislação, pois permite que a concessão de mandatos pela Sociedade esteja re vestida de critérios técnicos objetivos, neste caso obtidos junto à EFS. Na Guatemala, caso a EFS não forneça tal declaração (finiquito) no prazo legal, sujeita-se à multa de 100 a 300 Quetzales (moeda nacional), o equivalente a USS 20.00/ PROJETOS GOVERNAMENTAIS Procuramos avaliar mais um item importante sobre a participação das EFS na realidade sócio-econõmica e política de cada País, medindo o seu tempo de reação fiscalizadora às ações empreendedoras mais atuais e expressivas dos respectivos Governos. Na seqüência mostraremos os casos informados e o grau de fiscalização exercido sobre cada um deles: a) ARGENTINA - PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS (fis calização moderada). - PROGRAMA DE CONSOLIDAÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA INTER NA (fiscalização intensa). b) BRASIL - PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS (fis calização pequena). - PROGRAMA DE RECUPERAÇÃO DAS RODOVIAS (fiscalização pequena). - CENTROS INTEGRADOS DE ASSISTÊNCIA ÀS CRIANÇAS (fis calização pequena). - PROGRAMA DE EXTINÇÃO DE BARREIRAS ALFANDEGÁRIAS (inexiste fiscalização). - PROGRAMA DE COMBATE AO DÉFICIT PÚBLICO (inexiste fis calização). c) CANADA - PROGRAMA DE REDUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA (inexiste fiscali zação). d) COSTA RICA - PROGRAMA DE MODERNIZAÇÃO DO ESTADO (fiscalização pe quena). e) ECUADOR - PROGRAMAS DE RODOVIAS, ELETRIFICAÇÃO, EDUCAÇÃO, AGRICULTURA E EXPLORAÇÃO PETROLÍFERA (todos com fis calização moderada). f) NICARÁGUA - PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS (fis calização pequena) - PROGRAMA DE DEVOLUÇÃO DE EMPRESAS A ANTIGOS PROPRIETÁRIOS (inexiste fiscalização). - PROGRAMA DE CAPACITAÇÃO DO ESTADO (inexiste fiscaliza ção). - PROGRAMA DE ABERTURA DA BANCA PRIVADA (inexiste fis calização). g) PERU - PROGRAMAS DE INFRA-ESTRUTURA: CHAVIMOCHIC, CIRRA- PIURA, OLMOS E PICHIS PALCAZU (todos com fiscalização mo derada). h) PORTUGAL - CENTRO CULTURAL DE BELÉM (fiscalização intensa). - PROGRAMA DE ESTRADAS III (fiscalização intensa). - PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DA INDÚSTRIA PORTU GUESA (fiscalização moderada). - PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA POR TUGUESA (fiscalização pequena). - FUNDO DE FINANCIAMENTO DAS AÇÕES DE PRÉ-ADESÃO À CEE (fiscalização anda inexistente, devido ao pouco tempo do pro grama)

30 i) SURINAME - PROGRAMA DE AJUSTE ECONÔMICO DO ESTADO (inexiste fiscalização). - PROGRAMA DE REFORMULAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (idem). - PROGRAMA DE REFORMULAÇÃO DO SETOR PARESTATAL (idem). j) VENEZUELA - PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS PÚBLICAS (fiscalização peque na). - EXPLORAÇÃO DA FAIXA PETROLÍFERA DO ORINOCO (fiscali zação pequena). - AMPLIAÇÃO DOS PROGRAMAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (fis calização moderada). - REPRESAS E DESENVOLVIMENTO HIDRELÉTRICO DO BAIXO CARONÍ (fiscalização pequena). - CONSTRUÇÃO DE NOVAS LINHAS DO METRÔ DE CARACAS (fiscalização moderada). Vemos que, no conjunto de 35 programas governamentais, as EFS infor mam que a fiscalização considerada intensa ocorre apenas sobre 3 deles (um na Argentina e dois em Portugal). Recebendo fiscalização moderada, segundo nosso levantamento, estão 13 dos Programas. Com fiscalização pequena ou inexistente estão os restantes 19 Programas. Este fenômeno reitera a nossa preocupação e a de muitos colaboradores deste trabalho no sentido de que a EFS se tome mais atual e atuante, retransmitindo para a Sociedade, custeadora dos programas go vernamentais, as informações necessárias e tempestivas sobre a gestão pública. Algumas EFS não souberam informar quais os programas governamen tais mais expressivos e atuais do seu País, o que denota um preocupante quadro dê distanciamento da sua realidade sócio-poiítica. gência, ligados à defesa nacional e à garantia da ordem pública. Não possuem estas verbas ou, pelo menos, nãolhes conferem caráter secreto o Canada, Espana, Paraguay, Portugal, Suriname e USA. Em alguns países o caráter secreto se limita ao público em geral, tendo porém a EFS acesso ao exame dessas dotações orçamentárias. Afirmam estar nesta situação as EFS do Brasil, Colômbia e Venezuela. As informações da EFS do Ecuador ressaltam o baixo interesse da Im prensa e da Sociedade em conhecerem os gastos governamentais. Talvez se pudesse pensar em incluir, compulsoriamente, como disciplinas nos programas escolares dos cursos secundários, a VIGILÂNCIA DA GESTÃO GOVERNAMENTAL E O COMBATE ÀCORRUPÇÃO. Com certeza, toda a So ciedade formada e consciente da importância de tal assunto e da necessidade de erradicar o vírus da fraude e da malversação, teria um interesse maior pela maté ria, e seus cidadãos seriam espécies de vigilantes críticos do bem comum. No caso brasileiro, há pouca divulgação sobre o Controle Externo, e o ci dadão não está suficientemente educado para buscar tal informação. Reverter es te quadro de apatia é, portanto, dever de todas as Sociedades Modernas. 13-TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS PÚ3LICOS Dentre os princípios motivadores da criação das EFS destaca-se o aces so irrestrito a todas as informações financeiras, contábeis, patrimoniais, orçamen tárias e até operacionais dos Governos Nacionais. Assinalam que são totalmente acessíveis à Sociedade e à EFS os gastos do Governo de seu País as Entidades da Bolívia, Canada, Nederlandse Antillen, Portugal, USA e Venezuela. Ponderam que estes gastos são apenas parcialmente acessíveis as EFS da Argentina, Brasil, Ecuador, Espana, Nicarágua, Paraguay, Peru e Suriname. Na maioria dos países investigados existem, em seus orçamentos, as chamadas "VERBAS SECRETAS", para gastos militares, estratégicos e de inteli

31 SEGUNDA PARTE - ASPECTOS HUMANOS

32 14 - QUADRO DE PESSOAL DAS EFS Indagadas sobre a origem do seu quadro de pessoal, todas as EFS inves tigadas informaram que possuem quadro próprio, ressaltando-se que no Canadá existem cerca de 200 especialistas contratados em mais de 20 áreas de especia lização. Na Espana e no Paraguay, além do quadro próprio de pessoal, contam as EFS com funcionários e especialistas cedidos por setores estatais. 1 Os números informados de auditores em cada EFS são os seguintes: a) ARGENTINA auditores. b) BRASIL auditores, sendo metade aproveitada em atividades administrativas de apoio (média de um auditor para cada 4,8 órgãos fiscalizados). c) CANADA auditores. d) COSTA RICA auditores. e) ECUADOR auditores (média de um auditor para cada 7 órgãos fiscalizados). f) ESPANA-107 auditores. g) NEDERLANDSE ANTILLEN - 05 auditores. h) NICARÁGUA - 83 auditores (média de um auditor para cada 2 órgãos fiscalizados). i) PARAGUAY - 50 auditores. j) PERU auditores, sendo 89 deles aproveitados em atividades administrativas de apoio da EFS (média de um auditor para cada 7 ór gãos fiscalizados). I) PORTUGAL auditores (média de um auditor para cada 20,5 ór gãos fiscalizados), m) SURINAME - 09 auditores (média de um auditor para cada 11,7 ór gãos fiscalizados). n) VENEZUELA auditores (média de um auditor para cada 1,6 ór gãos fiscalizados). Algumas destas EFS utilizam seu pessoal técnico totalmente em ativida des de fiscalização "in situ". São elas as do Canada, Ecuador, Nicarágua e Vene zuela Poderes dos auditores Conscientes de que as EFS têm ou deveriam ter alguns poderes para bem desincumbirem-se em suas missões fiscalizadoras, e de que os auditores representam a própria Entidade em seus trabalhos de campo, era de se esperar que detivessem também algumas formas de poder. Um dos primeiros poderes dos auditores é o de ter acesso irrestrito a to dos os documentos e informações da instituição fiscalizada, sendo esta uma rea lidade em todas as EFS investigadas. 61

33 Têm poder de aplicar multas durante seu trabalho de campo os auditores das EFS da Argentina e da Venezuela. Os auditores da EFS da Costa Rica podem interditar obras públicas e, em uma grande parte de outras EFS, os mesmos auditores estão credenciados para emitirem recomendações. Neste último caso estão as EFS da Argentina, Ca nada, Costa Rica, Ecuador, Espana, Honduras, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portu gal, Suriname e Venezuela. No Ecuador, além disto, os auditores ainda têm a prerrogativa de encaminhar para a prisão os infratores graves. É voz corrente entre os técnicos brasileiros a reclamação quanto à falta que têm de poderes coercitivos, cabendo observar que no Brasil quase todos os fiscais (de trânsito, da saúde, da defesa dos consumidores, do abastecimento, da previdência social, da fazenda e das prefeituras), muitos deles com baixo nível de escolaridade, detém poderes de interditar, multar e recomendar. Já os auditores governamentais não dispõem de nenhum desses poderes Avaliação dos auditores Inseridos dentro de uma dinâmica social e até legal que se modifica com uma certa regularidade, os auditores, a exemplo de outras classes profissionais, estão sempre sendo desafiados por novidades técnicas, necessitando de uma pe riódica avaliação de desempenho, para detectação de possíveis pontos de fragili dade sobre os quais se possa ministrar um trenamento dirigido. Fazem avaliação de desempenho de seus auditores a um nível intenso e contínuo as EFS da Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Nicarágua, Panamá, Para guay, Peru, Portugal e USA. Consideram moderado o nível de avaliação de seus auditores as EFS da Argentina, Brasil, Canada, Ecuador, Nederlandse Antillen e Venezuela. Informa ser esporádica esta avaliação a EFS da Espana, e afirma que ela não ocorre a EFS do Suriname. Quanto áo Canada, é assinalado que se faz uma "avaliação individual de cada auditor depois que uma tarefa importante é cumprida". A EFS de Portugal adianta que está aperfeiçoando o seu atual sistema de avaliação de desempe nho Treinamento dos auditores Parece não haver discordância entre os estudiosos de que o treinamento, juntamente com a avaliação de desempenho, é elemento essencial para que se garanta bom nível de qualificação técnica para os auditores. Asseguram realizar um treinamento intenso e contínuo as EFS da Co lômbia, Ecuador, Paraguay, Portugal e USA. No Grupo das que se classificam como ministradoras de treinamento a 62 nível moderado estão as EFS da Argentina, Canada, Costa Rica, Peru e Vene zuela Segundo informado, o treinamento dos auditores é esporádico nas EFS do Brasil, Espana, Nederlandse Antillen, Nicarágua e Suriname. No Canada cada auditor tem que se submeter a 9 dias de treinamento por ano. Alguns cursos são obrigatórios, dependendo do nível do funcionário. No conjunto das EFS as matérias em que mais se conferem os treina mentos são, por ordem decrescente, as seguintes: 19) Contabilidade Pública; 29) Sistema de Controle; 39) Técnica de Fiscalização; 49) Finanças e Orçamentos Públicos; 59) Redação Técnica; 69) Sistemas e Informática; 79) Análise de Balanço e de Demonstrações Financeiras; 89) Relações Humanas. As EFS do Brasil e do Ecuador dedicam também atenção ao item AUDI TORIA OPERACIONAL. No Peru, inclui-se na pauta de cursos de treinamento o tópico CONTROLE DE PROJETOS. Em Portugal acrescenta-se DIREITO E FI NANÇAS DA COMUNIDADE ECONÔMICA EUROPÉIA, e na Venezuela há um destaque para o estudo de LEGISLAÇÃO. No Canada há um grande estímulo ao aprimoramento técnico dos audito res, valendo frisar que 20% deles possuem curso de pós-graduação. Lá é também dada ênfase ao ensino de línguas estrangeiras. Várias formas são adotadas pelas EFS para o treinamento dos seus audi tores. Estas formas vão desde cursos tradicionais com instrutores externos ou in ternos, até os métodos de cursos audio-visuais e à distância (seriados). Algumas EFS como as docanada, Costa Rica, Nederlandse Antillen, Paraguay, Peru, USA e Venezuela, dedicam destaque aos seminários ministrados no exterior pela OLACEFS ou outras instituições, onde, segundo a opinião de um técnico do Para guay, "há sempre a oportunidade de trocar experiências e aprender novas postu ras". No Ecuador, por exemplo, há um Centro de Capacitação Internacional, vol tado principalmente para esta finalidade. No Canada, quando do treinamento interno "os instrutores são seleciona dos entre os melhores auditores e revesam-se nas atividades de desenvolvimento profissional" Critérios de admissão dos auditores Para ocupar o importante cargo de auditor governamental são exigidos e postos à prova, geralmente, alguns requisitos. 63

34 O acesso ao cargo ocorre exclusivamente por concurso público nas EFS da Espana e de Portugal. Alegislação brasileira também estabeleceo mesmo. O acesso pode ocorrer por concurso ou seleção interna nas EFS do Peru, USA e Venezuela. Ocorre exclusivamente por seleção interna nas EFS da Nica rágua e Paraguay. E por simples escolha, na EFS do Suriname. Podem ainda os auditores ser habilitados ao cargo por seleção interna ou escolha pelo desempenho anterior nas EFS do Canada, Ecuador e Nederlandse Antillen. Adotam simultaneamente todos os critérios de acesso aqui descritos as EFS da Argentina e Costa Rica. Além destes critérios, submetem os selecionados ou aprovados a um curso preparatório específico as EFs do Brasil, Nederlandse Antillen e USA. No México, o pessoal da EFS é nomeado pelo Poder Legislativo. Compativelmente com as altas responsabilidades que lhes são requeri das, geralmente exigem-se dos auditores governamentais, como escolaridade mí nima, um curso universitário concluído. Na Costa Rica é requerido do candidato que tenha pelo menos o 29 ano do curso de Administração. Na Nicarágua é exigi do, como mínimo, o último ano de um curso universitário. ragua e Portugal) ou ainda durante o mandato que lhes é conferido, nos demais países ibero-americanos. Algumas legislações contemplam a possibilidade de cessação do manda to ou da permanência no cargo do dirigente ou vocal, por resolução do Poder Le gislativo. São os casos de El Salvador, Guatemala, Honduras, México e Nicará gua. Além das garantias, detêm "status" de Magistrados ou de Ministros de Es tado os dirigentes ou vocais das EFS do Brasil, Costa Rica, Guatemala, Hondu ras, Nicarágua e Peru. Com relação aos fiscais ou auditores, em geral desfrutam eles de inamovibilidade definitiva em seus cargos, até porque comumente são selecionados através de concurso público, o que lhes confere uma espécie de mandato técnico, sujeitando-se à perda de tal mandato apenas em casos de ações ou condutas ilí citas Contratação de peritos externos A legislação de alguns países permite que sua EFS contrate peritos, notadamente na área de obras públicas, para auxiliarem tecnicamente os seus tra balhos auditoriais. Precisamente, as EFS que têm esta prerrogativa são as da Bolívia, Brasil, Colômbia, Ecuador, Espana, México, Nicarágua, Panamá, Paraguay, Peru, Puerto Rico e Portugal. Com relação a estas contratações, técnicos brasileiros opinam que isto só deveria ocorrer em raríssimas ocasiões onde o trabalho fosse inquestionavel mente necessário e a própria EFS não fosse capaz de realizá-lo. Nos casos da Argentina e Puerto Rico, os peritos podem ser requisitados entre especialistas do próprio Estado GARANTIAS DOS VOCAIS E FISCAIS Um dos componentes que parecem ter estreita relação com o perfeito exercício das funções e dos poderes das EFS são as garantias dadas aos seus di rigentes ou vocais e aos seus fiscais ou auditores. Praticamente na totalidade dos países investigados é garantida a inamovibilidade do cargo dos dirigentes ou vocais, até a jubilaçao (Brasil, Chile e Ne derlandse Antillen) ou enquanto permanecerem naqueles cargos (Argentina, Nica

35 TERCEIRA PARTE - ASPECTOS FINANCEIROS

36 16-0 ORÇAMENTO DAS EFS Comparando o orçamento de cada EFS para o ano de 1991 com o orça mento público geral do respectivo país, obtivemos o quadro comparativo abaixo, por ordem decrescente de participação: - COSTA RICA - ECUADOR - NEDERLANDSE ANTILLEN - NICARÁGUA -VENEZUELA -ARGENTINA - BRASIL -PERU -PARAGUAY -SURINAME - CANADA - PORTUGAL - 0,53% - 0,47% - 0,45% - 0,27% -0,17% - 0,09% - 0,08% - 0,08% - 0,07% - 0,06% - 0,04% - 0,04% 17 - A POLÍTICA SALARIAL DAS EFS Quanto à remuneração dos seus auditores, fatores de motivação para o trabalho e de imparcialidade de postura, obtivemos o seguinte quadro decrescen te de valores mensais, em dólares americanos, no início e no fim da carreira profissionakem valores de dezembro/91): PAÍS MENOR SALÁRIO MAIOR SALÁRIO MENSAL EM USS MENSAL EM USS - - NEDERLANDSE ANTILLEN 2,000 4,000 USA 1,880 5,921 CANADA 1,225 2,700 BRASIL 1,000 2,500 PORTUGAL 894 2,144 ARGENTINA 556 2,100 SURINAME 2,083 PARAGUAY 500 1,000 NICARÁGUA 1,000 PERU VENEZUELA

37 QUARTA PARTE - ASPECTOS TECNOLÓGICOS E METODOLÓGICOS

38 18 - A UTILIZAÇÃO DE COMPUTADORES PELAS EFS Nos tempos modernos os computadores têm prestado um enorme serviço aos trabalhos técnicos. Olabor dos auditores se alinha dentro deste contexto do dendo usufruir dos benefícios dos meios informáticos que conferem aos seus tra balhos precisão, rapidez e segurança. Inúmeras são as formas em que o computador pode participar do traba lho, 'seja como processador de texto (para a emissão de relatórios de auditoria e comunicações de trabalho), seja como banco de dados (para arquivo de legisla ção e de outras informações úteis), seja como planilha eletrônica (para a realiza ção e atualização de cálculos ecruzamento de informações), seja ainda como ge rador de gráficos (para a confecção de comunicações visuais ilustrativas de rela tórios e de exposição de trabalho). Apesar de todos estes benefícios já descobertos e usufruídos por inúme ros outros setores da Sociedade, parece que há uma certa lentidão na utilização pelas EFS desses instrumenos de trabalho. Perguntadas sobre o nível de participação dos computadores na realiza ção das suas tarefas cotidianas, apenas três Entidades Fiscalizadoras afirmam fazer uso intenso dos meios computacionais. São elas as EFS do Canada, Ne derlandse Antillen e USA. A um nível satisfatório, em termos de informatização, julgam-se estar as EFS do Ecuador, Espana e Paraguay. Afirmaram fazer uso moderado da informática as EFS da Argentina, Bra sil, Costa Rica, Peru, Portugal e Venezuela. E julgam usar pouco o computador as EFS da Nicarágua e Suriname. Alguns técnicos consideram que na EFS do Brasil é incipiente e lenta a incorporação do computador como instrumento de trabalho, havendo carência de equipamentos e de treinamento. Por outro lado, no Canada cada auditor tem um computador "lap-top" com acesso a uma vasta gama de programas. A Venezuela informa, quanto aos computadores, que "têm-se previsto ampliar sua utilização nos labores de auditoria". Apenas as EFS do Brasil, Peru e Venezuela afirmam possuir computado res de grande porte. Possuem minicomputadores as EFs da Argentina, Canada, Ecuador, Paraguay e Venezuela. O grau de informatização eletrônica de cada EFS pode ser expresso pela relação entre o seu número de microcomputadores e o seu número de auditores. As relações obtidas são as seguintes: a) ARGENTINA (um micro para cada 19,0 auditores); b) BRASIL (um micro para cada 19,6 auditores); c) CANADÁ (1,6 micro para cada auditor); d) COSTA RICA (um micro para cada 12,6 auditores); e) ECUADOR (um micro para cada 29,1 auditores); 73

39 f) NEDERLANDSE ANTILLEN (1,4 micro para cada auditor); g) NICARÁGUA (um micro para cada 11,8 auditores); h) PERU (um micro para cada 21 auditores); i) PORTUGAL (um micro para cada 2,3 auditores); j) PARAGUAY (um minicomputador para 50 auditores); I) SURINAME (um micro paracada 4,5 auditores); m) USA (um micro para cada auditor); n) VENEZUELA (um micro paracada 10,2 auditores). O quadro exposto nos mostra a intensa informatização das EFS do Ca nada, Nederlandse Antillen e USA, e o baixo nível de utilização principalmente no Ecuador e Paraguay, o que certamente traz algum reflexo positivo ou negativo na eficiência dos seus trabalhos. A EFS do Brasil não dispõe de um completo banco de dados próprio, tendo, por vezes, de socorrer-se de outros bancos de dados estatais. A Costa Rica comunica seus planos de ampliar a rede atual de computa dores, o mesmo ocorrendo com o Paraguay e Portugal. Os tipos mais freqüentes de utilização dada aos computadores nas várias EFS são, por ordem decrescente: 19) apoio a sistemas administrativos internos; 29) acompanhamento de trâmite de processos; 39) arquivo de legislação e regulamentos; 49) arquivo de assuntos correlatos já analisados; e 59) elaboração de perfis de irregularidades típicas. Cita-se ainda o seu uso como processador de textos as EFS da Argentina e Suriname, sendo que na Argentina o computador é também utilizado para acompanhar a liquidação de haveres. No Brasil um dos usos adicionais é o controle de cadastro dos órgãos juridicionados. No Canada, é também utilizado o computador para manter os relatórios de auditoria atualizados e conservar no banco de dados todos os relatórios de auditoria dos USA, Austráliae NewZeland. No Ecuador é acompanhada pelo computador toda a gestão contábil da EFS, o mesmo ocorrendo com vários programas relativos ao controle e determi nação de responsabilidades. Na Nicarágua faz-se com meios informatizados ocontrole de declarações de patrimônio, resoluções e atribuições de trabalho, embora reconheça a EFS que ainda "falta formulação de programas que coadjuvem o labor. 19- METODOLOGIAS DE TRABALHO AUDITOR!AL Para realização das auditorias financeira, contábil, orçamentária, patrimo nial e operacional, uma série de procedimentos são adotados. Consultadas as 74 EFS ibero-americanas, sobre seus procedimentos de auditoria mais comuns, as respostas em ordem decrescente foram as seguintes: 19) confronto entre ações e legislação; 29) confronto entre o planejado e o executado; 39) confronto entre documentos e bens físicos; 49) conferência física de bens; 1 59) comparação entre relatórios internos e externos; 69) comparação com parâmetros internos e externos. Muitas EFS confirmaram também que adotam, como procedimentos de auditoria, a verificação da exatidão numérica e da conformidade contábil e docu mental. Na Colômbia, vê-se a razoabilidade das demonstrações. Na Costa Rica confere-se a autenticidade da documentação, a veracidade e a fidedignidade dos demonstrativos. Na Guatemala verifica-se se houve depreciações ou perdas pa trimoniais, o mesmo ocorrendo em Honduras Papéis de trabalho Um dos instrumentos facilitadores da auditoria são os chamados PAPÉIS DE TRABALHO, que constituem o resumo de uma prévia consulta à legislação, indicando pontos a serem vistos, irregularidades de ocorrência mais freqüente em cada setor ou sistema e providências imediatas a serem adotadas ou documenta ção comprobatória a ser anexada. Afirmaram realizar suas auditorias, baseadas totalmente em papéis de trabalho, as EFS da Argentina, Ecuador, Nicarágua, Paraguay e Venezuela. In formou que não utiliza papéis de trabalho para suas auditorias a EFS do Surina me. As demais utilizam parcialmente aqueles instrumentos Difusão técnica A troca internacional de idéias e experiências tem sido reconhecida por todos como um elemento multiplicador do conhecimento técnico. Asseguram que difundem plenamente suas metodologias para outras en tidades estrangeiras as EFS do Canada, Nederlandse Antillen, Paraguay e USA. Dizem fazer o mesmo, porém de maneira moderada, as EFS da Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Peru e Portugal. Finalmente, reconhecem que não fazem divulgação internacional do seu trabalho e das suas metodologias as EFS da Espana, Nicarágua, Suriname e Ve nezuela. Com relação à EFS do Canada, aquela Entidade é reconhecida pelo seu conhecimento do assunto e sua vontade de partilhá-lo com outros países. A EFS do Ecuador frisa que sua divulgação exterior de tecnologia de con- 75

40 trole externo é feita principalmente nos cursos internacionais ministrados pela Di reção de Capacitação da Entidade. Possuem acordos de cooperação técnica internacional as seguintes EFS: a) Brasil (com Portugal); b) Costa Rica (com Nicarágua e Guatemala); c) Guatemala (com Costa Rica); d) Nicarágua (com Costa Rica); e) Portugal (com Brasil e Comunidade Econômica Européia). Ademais, todos os países contam, em maior ou menor grau, com um cer to intercâmbio latino-americano de idéias, através da OLACEFS. A EFS do Paraguay informa sua intenção de solicitar a colaboração téc nica de outros países e entidades financeiras e bancárias internacionais. A EFS do Peru informa também que se encontra em vias de efetivar conjuntamente com a EFS da Venezuela um projeto plurianual, ante a OEA, sobre o fortalecimento institucional da função de controle Plano anual de metas A totalidade das EFS consultadas, à exceção do Suriname, informa que elabora anualmente um Plano de Metas para direcionar suas atividades e permitir a sua auto-avaliação. No Brasil, apesar de reconhecermos a existência de um plano de metas anual na EFS, ressentimo-nos da inexistência de um planejamento estratégico. Por seu turno, a EFS do Canada cita que elabora anualmente seu planejamento estratégico e acrescenta que "os fatores internos da instituição, internos ao Go verno e de relevância nacional e mundial são levados em conta na fase de de senvolvimento dos planos estratégicos" Exame integral versus seletivo O exame da EFS sobre as contas do Estado pode ser integral (exaustivo, sobre todas as operações) ou seletivo (examinando apenas as de maior valor, ou passíveis de abuso). Isto se dá em função do tamanho da administração estatal e da própria EFS, além de outros fatores, como a existência ou não de suporte do Controle In terno e das unidades de auditoria dos setores públicos, e o grau de confiabilidade do trabalho dessas estruturas auxiliares. Realizam o controle integral as EFS da Argentina, Bolívia, Chile, Costa Rica, El Salvador, México, Nederlandse Antillen, Panamá, Uruguay e Venezuela. 76 Adotam o controle externo seletivo as EFS do Brasil, Colômbia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Peru, Puerto Rico, Portugal, República Domini cana e Suriname. Finalmente, executam um sistema misto que pode ser de controle inte gral ou seletivo as EFS da Espana e Nicarágua. 20 r OS MOMENTOS DA FISCALIZAÇÃO No que concerne ao momento em que ocorre a fiscalização ou controle da gestão financeira governamental, são adotadas denominações específicas pa ra cada situação, como mostrado na transcrição da lei Orgânica da EFS do Peru (Disposições Finais). a) Controle prévio - é o exame feito sobre as operações propostas, an tes da sua autorização ou de que o ato administra tivo surta seus efeitos, com o propósito de estabe lecer sua propriedade, legalidade, veracidade e con formidade com o orçamento. b) Controle concomitante ou concorrente - é o exame que se aplica conjuntamente com as ope rações cuja correção se está verificando. c) Controle posterior - é o exame das operações depois de terem sido levadas a cabo, com fins de avaliar sua veraci dade, integridade, legalidade, eficácia e eficiên cia, assinalando as responsabilidades, se houver. Os defensores do controle prévio apontam que ele permite detectar as ir regularidades em seu nascedouro, facilitando a adoção de medidas corretivas, e sustentando a certeza da legalidade dos atos governamentais. Por outro lado, os contendores desta modalidade alegam: que o fiscal não dispõe de tempo sufi ciente para um amplo exame dos aspectos de efetividade, eficiência e economia; que os efeitos positivos e negativos do ato proposto ainda não se podem eviden ciar plenamente; e que esta modalidade trava a gestão administrativa, trazendo atrasos para a tomada de decisões. O controle prévio consiste normalmente de visação, referendo, parecer ou registro sobre ordens de pagamentos e ingressos, sobre contratos ou emissões de títulos da dívida pública ou de outras espécies monetárias ou não, e sobre operações financeiras e patrimoniais e alterações or çamentárias, dentre outras. O controle posterior não apresenta, teoricamente, os entraves do controle prévio, porém,corre o risco de não ser integral, de não permitir a tempo a correção dos atos e de, em certos casos, ter dificuldade de apontar responsáveis, de quan tificar os débitos e de cobrá-los. 77

41 Realizam apenas ocontrole posterior as EFS da Bolívia, Brasil, Canada, Colômbia, Espana, Honduras, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Puerto Rico e Suriname. Faz o controle concomitante a EFS de Cuba Adota oscontroles concomitante e posterior a EFS dos USA. Os controles prévio e posterior são realizados pelas EFS do Chile, ti Salvador, Panamá, Peru e Uruguay. Finalmente, realizando controles prévio, concomitante e posterior estão as EFS da Argentina, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, Portugal, Republica Dominicana e Venezuela. ^^ Na Venezuela submetem-se ao controle prévio apenas os contratos e gastos acima de Bolívares (USS 6,475.32), oque eqüivale a dizer que se trata de um controle prévio seletivo, por critério de valor (materialidade). AEFS do Canada assinala que já realizou controle prévio sobre contratos de obras públicas. No mais, oseu controle é posterior aos fatos. Estamos aqui nos referindo ao momento de ocorrência do Controle fcxtemo Em algumas EFS a fiscalização prévia é realizada pela estrutura de Con trole Interno, cabendo ao Controle Externo a revisão. Em outras, nao ha fiscaliza ção prévia nem mesmo a cargo do Controle Interno, oque não deixa de ser preo cupante pois se perde ocaráter preventivo do controle, etodos sabem dos obstá culos que perseguem ocontrole corretivo que, como já dito, vão das dificuldades de identificação dos responsáveis, e de quantificação dos débitos, ate oenfrentamento de pressões políticas e econômicas de grupos de interesses ligados aos funcionários responsabilizados. «i*-* *, Alguns meios menos convencionais que, de alguma forma, funcionam como meios preventivos de controle são:,. a) Oatendimento de consultas formuladas pelas instituições junsd.cionadas, sobre a interpretação das leis financeiras e orçamentarias - Esta medida confere, portanto, um caráter consultivo às EFS e e prati cada na Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Espana, Guatemala, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portu gal, República Dominicana, Suriname, USA evenezuela. b) Ocomparecimento de auditores ou vocais às grandes licitações publi cas - Esta medida busca inibir tentativas de fraude e e adotada na Argentina, Bolívia, Canada, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Ne derlandse Antillen, Paraguay, República Dominicana, Suriname e Ve nezuela 21 - FISCALIZAÇÃO "IN SITU" Mdm EFS consultadas informaram sobre o total de fiscalizações "in situ" J5m< & eoperações dentro das próprias instituições pub.,- 73 cas) feitas no ano de 1991, bem como sobre o total de órgãos e entidades públi cas sob sua jurisdição/fiscalização. Os únicos resultados obtidos foram: a) Brasil fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a cada 6,6 órgãos existentes); b) Costa Rica fiscalizações (não há informações sobre sua clien tela de órgãos públicos); c) Ecuador fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado, a cada 7,7); d) Nederlandse Antillen - 15 fiscalizações (não há outras informações); e) Nicarágua - 76 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a cada 2,3); f) Peru fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a cada 13); g) Portugal - 52 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a ca da 81,9); h) Suriname - 04 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a cada 26,2); e i) Venezuela fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a cada 1,7). A situação disposta esclarece, de certa forma, o modo de operação das Entidades Fiscalizadoras. De um lado tem-se a Venezuela e a Nicarágua, dedi cando grande atenção ao mecanismo da fiscalização "in situ", e, do outro lado, Portugal e Suriname, dando maior ênfase aos trabalhos internos, de fiscalização documental à distância. As demais EFS analisadas exibem um quadro misto de ponderação entre as auditorias de campo e o controle documental Importância da fiscalização "in situ" Muitos estudiosos do Controle Externo vêem a fiscalização "in situ" como uma grande aliada para a decisão ou julgamento que virão depois. Acham que tal mecanismo de fiscalização permite sentir detalhes e colher informações que es capariam ao controle documental feito à distância. Perguntadas sobre a importância que a fiscalização "in situ" desempenha na eficácia do julgamento ou da decisão, responderam que a importância é total as EFS do Brasil, Costa Rica, Espana, Nederlandse Antillen, Paraguay, Peru e USA. Acham que a fiscalização "in situ" contribui parcialmente para a eficácia do julgamento ou da decisão as EFS da Argentina, Nicarágua e Portugal. Vários técnicos brasileiros opinam que deveria ser dada maior ênfase ao trabalho de campo, julgando que este tipo de fiscalização inibe de certa forma a ocorrência de irregularidades. 79

42 A EFS da Argentina expressa que "a estragégia de fiscalização deve ser decidida em função de cada contexto" APOIO LOGÍSTICO AOS AUDITORES Seja nas Delegações de Controle Externo, seja nos levantamentos de campo, os auditores necessitam do mínimo de apoio logístico, assim entendidos os instrumentos facilitadores do trabalho técnico, que vão da elaboração de creden ciais e fornecimento de planos e papéis de trabalho, às facilidades de transporte e de comunicação, consultas à legislação, emissão de parecer técnico (dictamen), e fornecimento de informações e de equipamentos coletivos e individuais de infor mática. Consideram que oferecem aos seus auditores, em trabalhos de campo, um apoio logístico excelente as EFS do Canada, Espana e USA. Classificam como satisfatório o apoio logístico dado a seus auditores as EFS da Argentina, Costa Rica, Ecuador, Portugal e Venezuela. Como apenas razoável está listado o apoio dado pelas EFS do Brasil, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay e Peru. A EFS de Suriname considera que não existe nenhum apoio logístico aos seus auditores em trabalhos externos AS DELEGAÇÕES DE CONTROLE EXTERNO Na Espana, as Regiões Autônomas funcionam com seus próprios Tribu nais ou Câmaras de Contas que estão interligados à EFS nacional. Ademais, for mam-se delegações provisórias para a realização de diligências prévias nas' Re giões, em processos de responsabilização. Sem dúvida, a existência destas delegações e seu caráter atuante dão re forço à idéia de temtorialidade do Controle Externo, reforçando até mesmo con ceitos de integração nacional PROPOSTAS PARA A MELHORIA DA FISCALIZAÇÃO Várias sugestões foram colocadas pelos colaboradores do nosso trabalho para o aprimoramento da fiscalização e para a solução dos seus atuais entraves. Dentre estas sugestões podemos destacar a) maior integração com o controle interno; b) treinamento intensivo; c) acompanhamento mais próximo dos escândalos nacionais; d) incremento quantitativo dos quadros de pessoal técnico; e) reforço do orçamento destinado ao controle externo; f) disseminação dos meios e conhecimentos de informática; g) aperfeiçoamento da legislação sobre administração e controle; h) maior proximidade com os meios políticos e sociais, dentre outras. Muitas EFS, principalmente as que realizam algum tipo de controle pré vio, mantêm delegações permanentes junto aos setores fiscalizados. São espé cies de escritórios (oficinas), com extensão pelo menos de parte dos poderes e com a incumbência de ampliar o âmbito de atuação da Entidade Fiscalizadora. Conservam delegações fixas dentro dos órgãos fiscalizados as EFS da Argentina, Canada, Panamá, Paraguay (os chamados SÍNDICOS), USA e Vene zuela. No Brasil e na Colômbia estas delegações já existiram, mas foram extintas pelas novas legislações. No Brasil alguns dos técnicos sugerem que deveria haver delegações pelo menos junto às instituições de maior porte, pois isto permitiria uma maior especialização dos grupos de fiscais. Outra medida de aproximação, praticada notadamente pelos países de maior extensão territorial ou pelos que adotam regime político federativo (vários Estados interligados), são as delegações de Controle Externo junto às províncias ou regiões. Adotam esta configuração as EFS da Argentina, Bolívia, Brasil, Cana da, Ecuador, Panamá, Portugal e USA. A Nicarágua e a Colômbia não mantêm estas delegações regionais, em bora a lei lhes permita. As EFS do Paraguay e Peru tencionam a curto prazo ins talá-las em seus países

43 QUINTA PARTE - CONCLUSÃO

44 CONCLUSÃO Chegando ao término do nosso trabalho, uma série de resultados vêm co roar de êxito os objetivos iniciais do projeto de investigação. Compreendemos inicialmente, em um sentido mais amplo da palavra "ju risdição", que quase todas as Entidades Fiscalizadoras do universo ibero-ameri cano desempenham algum nível de atividade jurisdicional, na medida em que to das as instituições públicas ou pessoas jurídicas e naturais que manejam bens e recursos estatais estão obrigadas a prestar-lhes informações, submeter-lhes do cumentos e cumprirem suas determinações. Incursionando pelas atribuições de cada uma dessas entidades e pelo ní vel de obediência do setor público às suas decisões, analisamos a sua importân cia social e o seu grau de autoridade técnica e política Como era nosso pensamento inicial, constatamos que a eficiência do jul gamento ou das decisões emanadas das EFS deriva diretamente da qualidade da fiscalização "in situ", mas apesar disto é grande o número de Entidades que dão demasiada ênfase ao controle documental feito à distância Outra constatação é a que as EFS, apesar da importância sócio-política da sua tarefa, não têm tido uma participação efetiva na discussão dos grandes temas nacionais, na colaboração com o Legislativo quanto à feitura das leis e normas financeiras do Estado, na divulgação à Sociedade dos resultados do seu trabalho ou no aproveitamento do manancial cooperativo da própria Sociedade, em termos de controle governamental. De um modo geral é sentido um certo dis tanciamento em relação aos Supremos Poderes e demais Instituições, algumas ligadas até mesmo ao controle estatal. Não ficou evidente que a eficência do controle e da atividade jurisdicional tenha relação direta com a forma e o regime de Governo adotados pelo respecti vo País. Na verdade, em todas as formas e regimes analisados encontramos, por um feliz acaso, extremos claros de EFS altamente equipadas e eficazes e de EFS com declaradas e comprovadas carências e dificuldades. Tal eficiência pareceu estar mais ligada a fatores econômicos e culturais da Sociedade. 85

45 Quanto à origem do pessoal técnico, não foi possível confirmar se o grau de imparcialidade e altivezde cada EFS depende do fato de ter quadro próprio ou pessoal cedido, já que praticamente todas possuem quadro próprio de pessoal, havendo, quando muito, especialistas contratados ou requeridos de outros órgãos públicos para reforçar o seu plantei. Ficou, todavia, evidente na área de pessoal que as EFS que desenvolvem seus trabalhos com maior desenvoltura dedicam uma boa atenção ao treinamento e à avaliação de desempenho. Verificamos ainda que tem havido uma busca, ainda que embrionária, pelos meios computacionais no auxílio ao trabalho de fiscalização, o que, certa mente trará breves resultados positivos em termos de rapidez, produtividade e segurança das apurações a cargo das EFS, conferindo um perfil avançado para o controle externo. Ao detectar a existência de alguns setores estatais que recebem pouca vigilância das EFS, evadindo-se da obrigação de comprovar a lisura dos seus gas tos, levantamos os principais entraves para a ação controladora e jurisdicional das Entidades Fiscalizadoras Superiores, contendo as respectivas propostas de solu ção e de aprimoramento. Em suma, este trabalho pretende conter elementos essenciais para a auo-avaliação de cada EFS, permitindo-lhes comparar-se com as Entidades co-ir- nás, quanto aos seus poderes jurisdicionais, suas metodologias de fiscalização e ;uas concepções de controle governamental. Por fim, o objetivo maior desta etapa, após cumpridos os objetivos técni cos, é colocar esta investigação como instrumento difusor universal de técnica e experiências, levando todos à reflexão e ao aprimoramento destas Entidades que ião certamente um dos importantes instrumentos do exercício pleno da cidadalia. Que a indignação diante da covarde dilapidação do patrimônio coletivo dos po- os, denuciando-a e mostrando caminhos de solução, outorgue a todos nós o tíulo e a autoridade de Cidadãos do Mundo. H* Tipogresso EDITORA FORMULÁRIOS CONTÍNUOS LTDA. AFORÇAJOVEM EMFORMULÁRIOS CONTÍNUOS SIG QUADRA 8 - N Fone: (061) FAX: (061) Brasília-OF

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