ESTRATÉGIA E PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DA GESTÃO DE RISCOS ASSOCIADOS À MORADIA EM SÃO BERNARDO DO CAMPO / SP

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1 Seminário URBFAVELAS 2014 São Bernardo do Campo - SP - Brasil ESTRATÉGIA E PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DA GESTÃO DE RISCOS ASSOCIADOS À MORADIA EM SÃO BERNARDO DO CAMPO / SP Tássia Regino (Secretaria de Habitação de São Bernardo ) - Secretária de Habitação de São Bernardo do Campo. Assistente social. Marina Midori Fukumoto (Secretaria de Habitação de São Bernardo ) - Geóloga da Secretaria de Habitação de São Bernardo do Campo. Geóloga, Dra Fernando Rocha Nogueira (Universidade Federal do ABC) - Professor adjunto do CECS-UFABC. Geólogo, Dr

2 ESTRATÉGIA E PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DA GESTÃO DE RISCOS ASSOCIADOS À MORADIA EM SÃO BERNARDO DO CAMPO / SP Tássia de Menezes Regino 1, Marina Midori Fukumoto 2, Fernando Rocha Nogueira 3 RESUMO A gestão dos riscos naturais em São Bernardo do Campo está embasada na ação integrada do conjunto do governo municipal, em um trabalho que se iniciou com o desenvolvimento de ações de aprofundamento do conhecimento do risco no município, caracterizando os assentamentos precários e irregulares, onde está concentrada a maior parte das situações de risco, identificando setores de risco, propondo soluções e hierarquizando as intervenções. A implementação das ações foi dividida em três eixos: ações estruturais das políticas de Habitação e Saneamento Ambiental e Serviços Urbanos; ações de redução de riscos associados à moradia; e ações de Defesa Civil e de organização comunitária para convivência com o risco. A estruturação da gestão do risco e os resultados deste trabalho integrado trouxeram efetiva redução de setores e moradias em risco no município, bem como de acidentes. A experiência de São Bernardo é uma prática replicável em municípios com problemas similares, e mostra que a efetiva implementação do novo marco legal de gestão de riscos do Brasil, além de necessária, é plenamente possível, mas tem desafios que precisam ser enfrentados a partir de um forte investimento institucional nas três esferas de governo. Palavras chave: São Bernardo do Campo, Gestão de Riscos, Políticas Urbanas ABSTRACT The management of natural hazards in Sao Bernardo do Campo is grounded in a integrated action of all government, in a work that began with the development of actions to improve knowledge of the risk in the city, featuring the slums and squatter settlements, where it is concentrated most risk situations, identifying risk areas, and proposing solutions by ranking interventions. The implementation of the actions was divided into three areas: structural actions and policies of Housing, Environmental Sanitation and Urban Services; actions to reduce risks associated with housing; and actions of Civil Defence and community organization for coping with risk. The structuring of risk management and the results of this work have brought effective integrated reduction and housing sectors at risk in the city, as well as accidents. The experience of Sao Bernardo is a replicable practice in cities with similar problems, and shows that the effective implementation of the new legal framework for risk management in Brazil is necessary and fully possible, but has challenges that must be addressed from a strong institutional investment in the three spheres of government. Key words: Sao Bernardo do Campo, Risk Management, Urban Policies 1 Secretária de Habitação de São Bernardo do Campo. Assistente social. 2 Geóloga da Secretaria de Habitação de São Bernardo do Campo. Geóloga, Dra. 3 Professor adjunto do CECS-UFABC. Geólogo, Dr.

3 1. INTRODUÇÃO O presente artigo apresenta a experiência do Município de São Bernardo do Campo quanto à gestão do risco a desastres naturais, em especial relacionados à questão habitacional e aos riscos associados à moradia e traz reflexões - a partir da experiência - acerca dos desafios para a implementação efetiva da Lei , novo marco legal para a gestão de riscos no país. A estratégia de estruturação da gestão do risco no Município, na forma de ação integrada das Políticas de Habitação e Serviços Urbanos com a Defesa Civil, trouxe bons resultados em termos de acidentes, de redução de riscos e de preparação das comunidades para conviver com os riscos não eliminados. Pela forma como foi estruturada, esta experiência pode ser muito útil a municípios com problemas similares em seu processo de organização para implementação da Lei Alinhada com as diretrizes do Marco de Ação de Hyogo MAH, endossado pelas Nações Unidas para o tema, a experiência mostra por um lado que os recentes avanços institucionais nacionais trazidos pela Lei /2012 estão no caminho certo, no sentido de estabelecer a ação integrada entre políticas diversas como caminho para a gestão de riscos; mas mostra também que o comprometimento institucional e a formulação de estratégias específicas, baseadas na realidade local são fundamentais para se alcançar bons resultados. Os tópicos a seguir apresentam esta experiência, mostrando a estratégia adotada para a sua estruturação, bem como, os elementos mais importantes para os bons resultados apresentados. Mas apontam também que sua implementação exigiu superar práticas de ações setoriais desarticuladas e um forte investimento em estruturação e capacitação institucional, além de investimento e obras e ações de redução de riscos. Este parece ser o grande desafio para a implementação efetiva do novo marco legal para a gestão de riscos no país e seu enfrentamento precisa ser objeto da ação conjunta do setor público em seus três níveis. 2. REFERENCIAIS TÉCNICOS DA GESTÃO DOS RISCOS NATURAIS Os eventos climáticos extremos, cujo tempo de recorrência tem diminuído com as mudanças climáticas, tendem a aumentar a exposição das cidades às ameaças e riscos naturais. Da mesma forma, a ocupação desordenada dos grandes centros urbanos também pode gerar uma mudança ambiental complexa que contribui para a ampliação do risco. O risco é diretamente proporcional à ameaça, à vulnerabilidade e à exposição das populações e bens a essa ameaça, e inversamente proporcional à capacidade de enfrentamento das populações e bens expostos (Figura 1). Estes fatores não são estáticos e podem ser aperfeiçoados, de acordo com a capacidade institucional e individual em desenvolver ações para redução do risco (UNISDR, 2012). Ameaça x Vulnerabilidade x Exposição Resiliência ou Capacidade de Enfrentamento Figura 1 Análise do conceito de risco = Risco de Desastre Segundo Nogueira et al. (2005), são poucos os municípios brasileiros em que as ações para prevenção de acidentes e redução de riscos em encostas ocupadas por assentamentos precários configuram mais do que respostas imediatas e pontuais a ocorrências ou a períodos críticos de pluviosidade. A maioria das soluções tradicionalmente enunciadas como alternativas para redução de riscos propõe a

4 remoção completa dos assentamentos em encostas ou a implantação de obras de engenharia de grande porte, medidas estas que raramente acontecem, seja pelo alto custo ou por sua inadequação como intervenção neste ambiente urbano cuja dinâmica de modificação da paisagem é inversamente proporcional à sua consolidação. Ainda segundo os autores, para grande parte dos administradores urbanos, o risco ambiental ainda é uma questão muito complexa que, na melhor das hipóteses, tem seu tratamento restrito ao campo da defesa civil ou aos planos de longo prazo de provimento habitacional. A gestão dos riscos urbanos compreende, além do gerenciamento de riscos, políticas públicas de habitação e desenvolvimento urbano e de inclusão social e mecanismos de regulação e aplicação dessas políticas (Nogueira, 2002). No Brasil a questão dos riscos e desastres é pouco abordada em políticas públicas setoriais, sendo tratada mais pontualmente no Estatuto das Cidades, Lei /01, artigo 42-A, no Plano de Nacional de Saúde PNS e na Política Nacional sobre Mudança do Clima PNMC, na Lei n.º /09 e na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil PNPDEC, Lei n.º /12. Nas demais políticas setoriais, tais como Habitação, Desenvolvimento Regional e Saneamento Básico, há uma ausência da cultura de prevenção de riscos tornando frágeis os sistemas de gestão de riscos (Santos, 2013). Nesse sentido, o Escritório das Nações Unidas para Redução de Riscos de Desastres (UNISDR) incentiva os municípios a colocarem em prática ações de resiliência, pois quando ocorre um evento destrutivo, os governos locais são os primeiros da linha de resposta, com grande responsabilidade, mas às vezes sem capacidade suficiente para lidar com as circunstâncias. Também estão na linha de frente quando se trata de antecipar, gerenciar e reduzir os riscos de desastres. Endossado pelas Nações Unidas, o Marco de Ação de Hyogo MAH tem guiado as políticas públicas de todo o mundo no que se refere aos esforços para reduzir perdas decorrentes de ameaças naturais. O MAH é abrangente e aborda os papéis dos estados, organizações regionais e internacionais, chamando à participação e à reunião de esforços a sociedade civil, a academia, as organizações voluntárias e a iniciativa privada. Ele indica a descentralização da autoridade e dos recursos para promover a redução de riscos de desastres em âmbito local. Suas prioridades de ação são as seguintes (UNISDR, 2012): Construção da capacidade institucional: Garantir que a redução de riscos de desastres seja prioridade nacional e local com forte base institucional para implantação. Conhecer os próprios riscos: Identificar, avaliar e monitorar os riscos de desastres e melhorar os alertas e alarmes. Construir conhecimento e sensibilização: Utilizar conhecimento, inovação e educação para construir uma cultura de segurança e resiliência em todos os níveis. Reduzir riscos: Diminuir os fatores subjacentes ao risco por meio do planejamento do uso e ocupação do solo, e de medidas ambientais, sociais, e econômicas. Estar preparado e pronto para agir: Fortalecer a preparação para desastres para uma resposta efetiva em todos os níveis. A experiência de São Bernardo do Campo foi construída em consonância com estas diretrizes e teve como elemento fundamental de sua organização o Modelo de Plano Municipal de Redução de Riscos financiado pelo Ministério das Cidades. Posteriormente, em 2012, foi sancionada a Lei , novo marco legal para a gestão de riscos no país.

5 3 - SÃO BERNARDO E SUA ESTRATÉGIA DE CONSTRUÇÃO DE UMA AÇÃO DE GESTÃO DE RISCOS URBANOS Localizado na Região Sudeste da Região Metropolitana de São Paulo, o Município de São Bernardo do Campo ocupa 407,1 km 2 de área, onde vivem mais de 765 mil habitantes em um total de cerca de 240 mil domicílios (IBGE, 2010) (Figura 2). 3.1 Características Gerais do Município Mais da metade do território está caracterizado como Área de Proteção Ambiental, seja por pertencer ao Parque Estadual da Serra do Mar (aproximadamente 14% do território municipal) ou por constituir Área de Proteção aos Mananciais Metropolitanos da Represa Billings APRM-B. Atualmente, parte significativa desta área está ocupada por assentamentos irregulares (Nogueira et al., 2013). Figura 2 - Localização do município de São Bernardo do Campo. Quanto ao substrato geológico, predominam rochas pré-cambrianas do embasamento cristalino, compostas por xistos, gnaisses e migmatitos. Na porção norte do Município, e em pontos isolados nas bordas da Represa Billings, ocorrem rochas da Bacia Sedimentar de São Paulo, correlacionadas a argilitos, arenitos e conglomerados, entre outros. Complementando o arcabouço, ocorrem os depósitos recentes, compostos por tálus, rampas de colúvio, complexos colúvio-aluvionares e aluviões. Geomorfologicamente, podem ser identificados três grandes compartimentos: (a) as Colinas de São Paulo, com relevo de formas suavizadas e planícies aluvionares interiores sujeitas a inundações periódicas; (b) a Morraria do Embu, que localmente compreende morros e morrotes com declividades naturais médias a altas, superiores a 15% e amplitudes inferiores a 80m, grotas profundas, anfiteatros com encostas íngremes e ravinas entalhadas pela drenagem; e (c) a Serra do Mar, de relevo escarpado que se assemelha a um amplo anfiteatro de erosão, com entalhe remontante planalto adentro.

6 O desenvolvimento do Município teve início com a formação de um povoado, no início do século XVIII, vinculado à passagem de tropas que carregavam mercadorias do Planalto até o porto de Santos. O crescimento deu-se com a grande entrada de imigrantes no final do século XIX e início do século XX atraídos, inicialmente, pela lavoura e, mais tarde, pela indústria. O crescimento econômico trouxe a expansão do processo de urbanização, muitas vezes de forma desordenada e em áreas impróprias à ocupação (Nogueira et al., 2011). A ocupação descaracterizou particularmente a Morraria do Embu, pois foram realizados grandes terraplenagens e cortes/aterros. Em terrenos inclinados, modificou-se a dinâmica das encostas, a partir da alteração da geometria das mesmas sem o controle técnico necessário. Nos trechos menos favoráveis à ocupação, ocupados pela parcela mais vulnerável da população, são frequentemente registradas ocorrências de escorregamentos e processos erosivos que conjugam suscetibilidade natural e as formas de ocupação empregadas, além da infraestrutura deficiente. As características atuais de ocupação do território municipal são resultado do intenso processo de urbanização da RMSP, no qual o esgotamento da oferta de lotes de baixo custo se somou à ausência de alternativas para habitação popular. Neste cenário, restou à população de baixa renda a alternativa dos assentamentos irregulares, constituídos nas áreas disponíveis, por terem restrição legal à ocupação ou não terem características de interesse do mercado (Nogueira et al., 2013). 3.2 A estratégia de construção de uma ação de gestão de riscos urbanos O município de São Bernardo do Campo registrou, nas últimas décadas, um número significativo de acidentes relacionados a processos da dinâmica ambiental, particularmente a inundações e movimentos gravitacionais de massa há registro de 26 vítimas fatais em ocorrências de escorregamentos desde 1988 (IPT, 2011, apud Bongiovanni et al., 2011). A partir da necessidade e disposição política de intervir no grande espaço urbano, especialmente nos assentamentos precários e ou irregulares, onde o crescimento desordenado e a precariedade de infraestrutura possibilitam a concentração de situações favoráveis a perigos ambientais, a Prefeitura vem, desde 2009, desenvolvendo ações de redução de riscos: a questão do risco foi definida como tema prioritário a ser enfrentado pelas políticas setoriais com maior incidência: habitação e saneamento ambiental/ serviços urbanos. Foi estruturada ação integrada das Políticas de Habitação e Serviços Urbanos com a Defesa Civil, na qual a Secretaria de Habitação ficou como responsável pelas ações focadas nos riscos associados à moradia, a Secretaria de Serviços Urbanos ficou responsável pelas ações focadas nos riscos associados à drenagem, e a Divisão de Defesa Civil, responsável por avaliar riscos de desastres, atender emergências, organizar e informar as comunidades de áreas de risco, monitorar a pluviometria, implementar planos preventivos e de contingência, e coordenar a resposta a desastres. Tal ação integrada tem como estratégias: Desenvolver ações para conhecer os problemas aprofundadamente, caracterizálos e propor-lhes soluções; Hierarquizar as intervenções por grau de urgência e impacto; Implementar as ações, dividindo-as em: Ações estruturais (nas políticas de Habitação e Saneamento Ambiental / Serviços Urbanos) Ações de Redução de Riscos Associados a moradia

7 Obras pontuais emergenciais (onde não há intervenção estrutural) Remoções preventivas de moradias em risco muito alto (onde não há nenhuma das ações anteriores) Monitoramento integrado das Áreas de Risco Mapeadas Ações de Defesa Civil e Organização Comunitária para convivência com o risco. 4 O CONHECIMENTO DO PROBLEMA E SEUS RESULTADOS Para orientar a gestão do risco associado à moradia, foram necessários estudos para o melhor conhecimento, espacialização e dimensionamento dos problemas existentes no município (Nogueira et al., 2013). 4.1 Caracterização dos Assentamentos Precários e Irregulares de São Bernardo do Campo O estudo teve como objetivos o mapeamento e a caracterização dos assentamentos precários e irregulares do Município quanto aos aspectos físico-ambientais, fundiários e socioeconômicos, à tipificação da tipologia de problemas que os afetam e à hierarquização dos mesmos, quanto à prioridade de intervenção, com vistas a subsidiar soluções para a questão habitacional no Município (Nogueira et al., 2013). O Estudo identificou 261 assentamentos precários e/ou irregulares no município e edificações foram mapeadas e caracterizadas. Dos 261 assentamentos, 155 encontram-se em APRM-B Área de Proteção e Recuperação de Mananciais da Billings, sendo que deles 55% são loteamentos irregulares e 45% são favelas. Foram definidas inicialmente tipologias para classificar os assentamentos mapeados de forma a organizar problemáticas habitacionais semelhantes e entender as intervenções demandadas pela tipologia de problema (Figura 3 e Quadro 1). Esta ação foi estratégica para definir o escopo de atuação da Secretaria de Habitação na Política Habitacional e sua integração com as demais secretarias. Figura 3 Tipologias de problema dos assentamentos precários e ou irregulares de São Bernardo do Campo (Município de São Bernardo do Campo, 2013).

8 TIPOLOGIA DE PROBLEMA UHs TIPOS DE SOLUÇÕES/ DEMANDAS Tipologia 1 Assentamentos consolidados com infraestrutura completa, sem a regularidade urbanística ou da propriedade. Tipologia 2 Assentamentos irregulares com parcelamento definido, parcialmente urbanizados. Demandam obras pontuais de infraestrutura. Tipologia 3 Assentamentos irregulares com parcelamento definido, parcialmente urbanizados. Demandam remoções e obras de infraestrutura pontuais. Tipologia 4 Assentamentos irregulares e precários consolidáveis. Carência total ou parcial da infraestrutura. Tipologia 5 Assentamentos irregulares não consolidáveis por restrições de natureza jurídica ou físicoambiental % demandam regularização fundiária. Não há risco 100% demandam regularização fundiária + urbanização pontual (investimento externo, considera ação da Sabesp) Não há risco 93% ou 95% demandam regularização fundiária + urbanização pontual 7 ou 5% demandam produção habitacional para reassentamento/ relocação. Onde há risco, há demanda por execução de obras de redução de risco e/ou reassentamento de famílias e recuperação da área 60% demandam obras de urbanização integrada, regularização fundiária e abordagem integral do risco 40% demandam produção habitacional para apoio a reassentamento/ relocação. Onde há risco, há demanda por execução de obras de redução de risco e/ou reassentamento de famílias e recuperação da área % demandam produção habitacional para apoio a reassentamento. Tipologia 6 Conjuntos habitacionais irregulares promovidos pelo Poder Público % demandam regularização fundiária. Não há risco Com projeto da Secretaria Municipal de Habitação em Áreas com projeto, em que o risco é abordado integralmente - 34% demandam urbanização complexa. - 66% demandam produção habitacional para apoio a reassentamento/relocação. TOTAL Quadro 1 Tipologia dos assentamentos e tipos de soluções/ demandas (Fonte: Modificado de Nogueira et al., 2013).

9 4.2 Mapeamento dos Riscos Associados à Moradia nos Assentamentos Precários e Irregulares O Plano Municipal de Redução de Riscos - PMRR de São Bernardo do Campo foi elaborado com apoio financeiro do Governo Federal, e teve como objetivo construir referenciais técnicos e gerenciais que, a partir de um amplo levantamento e análise de dados, incluindo mapeamento e caracterização do risco, possibilitassem à Prefeitura implementar intervenções estruturais e ações não estruturais em assentamentos precários, com o objetivo de identificar, caracterizar e orientar a tomada de decisões para a ação de redução de riscos à vida resultantes de processos como escorregamento, solapamento de margens de córrego, inundação e alagamento. Foram identificadas situações de risco em sessenta e três assentamentos mapeados, num total de 203 setores de risco em todo o município, nos quais estavam assentadas edificações em risco médio (R2), alto (R3) e muito alto (R4) (Tabela 1). Tabela 1 Número de moradias mapeadas pelo PMRR em 2010, por tipo e grau do risco. Escorregamento Solapamento Inundação Alagamento Total Re4 Re3 Re2 Rs4 Rs3 Rs2 Ri4 Ri3 Ri2 Ral4 Ral3 Ral O PMRR expressa os resultados de levantamentos de campo, estudos e análises realizados; aborda os seguintes aspectos: (a) as condições atuais de risco geológico-geotécnico a que estão submetidos os assentamentos precários e irregulares do Município; (b) as intervenções estruturais necessárias para eliminar/reduzir estas situações de risco; (c) as estimativas de custos para cada situação de risco identificada, (d) as ações, projetos e programas compatíveis com as intervenções para redução de riscos e as alternativas de fontes de recursos a serem captados para este fim; (e) escala de prioridades de intervenção para as situações de risco estudadas e (f) proposta estratégica para o gerenciamento, redução e erradicação dos riscos geológico-geotécnicos identificados no município. Em 2012, a Prefeitura contratou a elaboração da Carta Geotécnica de Suscetibilidade a Processos de Escorregamento e Inundação, que apontou áreas adequadas e com restrições à ocupação, e que foi usada para subsidiar o Plano Diretor. Entre outros produtos, o trabalho atualizou o PMRR. Em outubro de 2013, foi concluída a última atualização do mapeamento dos setores de risco. O estudo apontou para a existência de 52 áreas, com 153 setores de risco. Considerando a classificação do tipo e grau de risco adotados no PMRR, tem-se hoje 828 moradias em risco alto e moradias em risco médio. As moradias em risco muito alto já foram removidas (Tabela 2). Tabela 2 Número de moradias mapeadas em 2013, por tipo e grau do risco. Escorregamento Solapamento Inundação Alagamento Total Re4 Re3 Re2 Rs4 Rs3 Rs2 Ri4 Ri3 Ri2 Ral4 Ral3 Ral

10 5 O PLANO LOCAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E A ESTRATÉGIA DE ABORDAGEM DOS RISCOS ASSOCIADOS À MORADIA O Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) de São Bernardo do Campo é o instrumento de planejamento das ações da Política Habitacional de Interesse Social, abrangendo famílias de baixa renda, não atendidas pelo mercado formal (Nogueira et al., 2013). O Plano teve como objetivo geral planejar, de maneira participativa, as ações do setor habitacional no município, no período de 2010 a 2025, com vistas à criação de condições para que sejam viabilizadas soluções de moradia digna, adequada e regular à população do município, por meio da integração de ação e recursos dos três níveis de governo. Os objetivos definidos para serem concretizados no processo de formulação do PLHIS, com base Caracterização dos Assentamentos Precários e Irregulares e no PMRR foram os seguintes: Conhecer o problema habitacional da cidade em suas diversas dimensões; Formular e implementar as ações necessárias para o enfrentamento das necessidades dimensionadas, com prioridade para os Assentamentos Precários e/ou irregulares e ocupantes de áreas de risco; Dimensionar os recursos financeiros necessários para a ação, planejar a captação e priorização da aplicação dos recursos mobilizados; Quantificar a terra necessária para produção habitacional, planejar e implementar meios para sua viabilização; Mapear as adequações necessárias na Legislação Municipal para facilitar a implementação das ações da política habitacional de interesse social, especialmente quanto às ZEIS Zona Especial de Interesse Social; Dimensionar a capacidade institucional do setor habitacional e formular medidas para melhoria das condições de gestão; Implantar gestão participativa do setor habitacional integrando a política urbana e ambiental. As linhas programáticas do PLHIS definem estratégias para enfrentar os problemas habitacionais do município e visam a atender às diferentes necessidades de produção, urbanização, adequação de moradias e regularização do território. São elas: a) Integração Urbana de Assentamentos Precários e Informais Programa de Urbanização Integrada e Regularização de Assentamentos Precários e Irregulares; Programa de Regularização Fundiária de Assentamentos Irregulares Consolidados; Programa Municipal de Redução de Risco e Ações Emergenciais b) Produção da Habitação Programa de Produção de Unidades Habitacionais 5.1 O PLHIS e a Estratégia de Abordagem dos Riscos Associados a Moradias Mapeados pelo PMRR As intervenções estruturais em setores passíveis de consolidação seguiram os critérios de priorização de intervenção recomendados pelo PMRR: Grau e tipologia de risco identificado no setor (prioridade para o risco mais alto);

11 Porte do setor de risco (prioridade para o de maior porte, cujas intervenções beneficiam o maior número de famílias); Custo de intervenção (prioridade para o menor custo); Intervenção onde já houve remoção das moradias; Intervenções de custo compatível com a capacidade do município; Intervenções urgentes e emergenciais identificadas pela Defesa Civil. A estratégia de implementação das recomendações do PMRR foi a seguinte: Adotar a classificação de risco dos assentamentos como critério de maior peso para priorização de área para intervenção nos Programas Habitacionais de Urbanização e Produção Habitacional que prevêem a solução estrutural do assentamento, seja por urbanização, seja por reassentamento; É diretriz constitutiva do Programa de Urbanização Integrada a eliminação dos setores de risco mapeados nos assentamentos, seja por obras estruturais, seja por reassentamento das famílias e desocupação das áreas. Estruturar Programa Específico para implementar as ações recomendadas pelo PMRR nos assentamentos que não estejam sob intervenção estrutural. 6 O PROGRAMA DE REDUÇÃO DE RISCOS E AÇÕES EMERGENCIAIS E A ESTRATÉGIA DE REDUÇÃO DE RISCOS DE SÃO BERNARDO Com base nas diretrizes do PMRR, foi criado o Programa Municipal de Redução de Riscos e Ações Emergenciais no âmbito da Política Municipal de Habitação. Este Programa está apresentado no PLHIS e atualmente dispõe de recursos contratados com o governo federal e contratos municipais (Nogueira et. al., 2013). O Programa tem por objetivo promover ações necessárias à redução ou eliminação de riscos associados à moradia, abrangendo a realização de obras de risco, a remoção preventiva de famílias e ações continuadas de monitoramento do risco, inclusive para reclassificá-lo, quando for o caso. Este Programa é executado por meio dos subprogramas escritos a seguir. 6.1 Subprograma de Obras de Redução/ Eliminação de Risco Desenvolve obras e ações para eliminar ou minimizar as situações de risco à vida humana associadas à moradia. As ações incluem drenagem urbana, tratamento de encostas, estabilização de taludes e recuperação de vias de acesso, por vezes resultando em remanejamento de famílias ocupantes dos setores de risco que não podem ser eliminados. 6.2 Subprograma Renda Abrigo Consiste na concessão de auxílio pecuniário no valor de até R$ 315,00 para complemento do valor do aluguel, para família removida de área de risco (ou de projetos), até que seja providenciado atendimento habitacional definitivo. Abrange remoção preventiva e remoção por ocorrência. São Bernardo definiu como critério de remoção preventiva a classificação como R4 não consolidável ou que não é sanável por obra contratada. Neste caso, a remoção pode ser temporária, até que seja executada obra que elimine o risco. A existência do apoio pecuniário do PRA é fundamental para o convencimento das famílias a deixarem a moradia interditada, mas tem grande peso também o modelo adotado, em que a inserção no PRA é garantia para uma solução habitacional definitiva, ainda que ela não esteja viabilizada.

12 6.3 Subprograma Ações Continuadas de Monitoramento, Informação e Redução de Risco Ações coordenadas pela Defesa Civil municipal e desenvolvidas em conjunto com a rede de agentes integrantes do Plano de Defesa Civil, abrangendo identificação e monitoramento das áreas que apresentem risco potencial; ações preventivas, educativas, de mobilização e organização das comunidades envolvidas, além da participação nos sistemas de atendimento emergencial organizados, especialmente no período de chuvas, com a Operação Guarda-Chuva. 7 RESULTADOS DAS AÇÕES E INTERVENÇÕES PARA A REDUÇÃO DOS RISCOS As ações implementadas são divididas em: a) Ações estruturais: b) Ações de redução de riscos associados à moradia: c) Ações de Defesa Civil e de organização comunitária para convivência com o risco 7.1 Ações estruturais As ações estruturais estão inseridas nas políticas de Habitação (Programa de Produção Habitacional e Programa de Urbanização Integrada de Assentamentos Precários) e Saneamento Ambiental e Serviços Urbanos Programas Habitacionais - Produção Habitacional para Atendimento definitivo para famílias removidas de áreas de risco O Programa de Produção Habitacional destina-se ao atendimento do déficit habitacional quantitativo ao qual se deu prioridade, nos assentamentos e na cidade formal. Um Conjunto Habitacional com Unidades dá suporte como área de reassentamento externo a estes projetos. Em outras três áreas, que abrangem famílias, a solução de eliminação do risco foi a substituição integral das moradias (Esmeralda, Silvina Oleoduto e Lavínia) (Figura 4). Além disso, existem, hoje, dois Projetos do Programa Minha Casa Minha Vida contratados e quatro em viabilização. Figura 4 - Jardim Esmeralda: antes e após urbanização.

13 7.1.2 Programas Habitacionais: Elaboração de projetos e contratação de recursos para obras de urbanização integrada em assentamentos priorizados pelo PMRR Foram assegurados recursos para elaboração de projetos de urbanização integrada dos assentamentos apontados pelo PMRR como prioritários para intervenção de urbanização em função do risco. Parte deles está com obras em andamento; outra parte já teve contratação de recursos para as obras e está em processo de licitação; os demais aguardam abertura de seleção de projetos (Figura 5). Figura 5 - Jardim Silvina, foto aérea de 2009 e ilustração do projeto Ações e Intervenções para a Redução dos Riscos Relacionados à Infraestrutura e Drenagem A partir do mapeamento de riscos associados a pontos de alagamento do município, realizado em 2009/2010, pelo Departamento de Macrodrenagem e pela Divisão de Defesa Civil, ambos vinculados à Secretaria de Serviços Urbanos (SU), o Programa Drenar atende as principais áreas de alagamento por meio de obras estruturantes de drenagem na cidade (Figura 6). As ações contemplam ainda a reorganização e ampliação dos serviços de coleta de resíduos sólidos e de limpeza e manutenção da drenagem urbana. Figura 6 Pontos de alagamento do município e exemplo de obra de drenagem. 7.2 Ações de redução de riscos associados à moradia Abrangem ações pontuais com foco nas moradias em risco apontadas pelo PMRR.

14 7.2.1 Remoção preventiva de moradias em risco muito alto (R4) Todas as moradias em risco muito alto identificadas no município já foram removidas, assim como parte daquelas em risco alto situadas em local não passível de consolidação. Entre janeiro de 2009 e abril de 2014, foram removidas preventivamente famílias exclusivamente por risco. Além das remoções emergenciais de moradias em risco muito alto (R4), foi realizada a remoção preventiva de alguns setores de risco inteiros. Tal decisão foi tomada durante o Plano Preventivo de Defesa Civil PPDC 2009/2010 quando o Município decretou Nível de Atenção, frente a escorregamentos em diversos pontos do território, inclusive com ocorrência de um óbito (Figura 7). Figura 7 - Núcleo Novo Horizonte: antes e após a remoção de moradias em risco muito alto Execução de obras de correção de risco Estas ações incluem a execução de obras de drenagem urbana, tratamento de encostas, estabilização de taludes e recuperação de vias de acesso, por vezes resultando em remanejamento de famílias ocupantes dos setores de risco que não podem ser eliminados. Desde 2010, obras indicadas pelo PMRR foram incluídas em contrato custeado pelo próprio Município (Figura 8). Figura 8 - Jardim Silvina, antes e após execução de obra de contenção de talude.

15 Para intervenções mais complexas indicadas pelo PMRR, que demandam maior volume de recursos para execução, a Prefeitura obteve recursos para execução de obras no PAC 2. Desde 2010, 40 obras indicadas pelo PMRR foram incluídas em contrato custeado pelo próprio Município e com recursos do Governo Federal. 29 obras foram concluídas, 11 estão em andamento e 19 estão em processo de contratação. Ao todo, serão famílias beneficiadas Monitoramento permanente dos setores de risco e fiscalização e controle de ocupações Ações realizadas em conjunto pela Defesa Civil, Secretaria de Serviços Urbanos e Secretaria de Habitação para observação da evolução de situações de perigo já mapeadas ou para registro de novos processos destrutivos instalados: a) Registrar e coibir novas ocupações em locais suscetíveis a risco; b) Controlar o adensamento das áreas ocupadas; c) Coibir intervenções que possam induzir ou agravar situação de perigo aos moradores; d) Observar e registrar problemas que possam induzir riscos. 7.3 Ações de Defesa Civil e de organização comunitária para convivência com o risco Segundo Nogueira (2002), para que sejam eficientes, as políticas públicas adotadas para o gerenciamento de riscos devem ser do conhecimento de toda a população, em especial, dos moradores de áreas sujeitas a escorregamentos. Estes moradores poderão ser capacitados para a identificação de evidências iniciais de movimentação de massas de solo, rocha ou depósitos artificiais de encosta e para a adoção de procedimentos preventivos e de autodefesa Informação, Organização e Mobilização das Comunidades A Prefeitura realiza, com maior intensidade durante o verão, campanhas de informação pública destinadas à conscientização da população quanto aos riscos naturais que mais geram acidentes no município e medidas preventivas, entre outras informações. As campanhas são voltadas, principalmente, às áreas onde foram identificadas situações de risco, e abrangem a realização de Reuniões Comunitárias, a distribuição de material informativo (folders e calendários), e a veiculação de faixas e outdoors Criação de NUPDECs Uma importante forma de organização no processo de gerenciamento de riscos são os NUPDECs - Núcleos Comunitários de Proteção e Defesa Civil. São moradores das áreas mais vulneráveis do município que, após serem capacitados, desenvolvem, de forma voluntária na sua comunidade e em parceria com a Defesa Civil, atividades de prevenção de riscos e desastres (Bongiovanni et al., 2011). Desde 2009, foram criados no município 13 NUPDECs, com 160 membros, abrangendo 48 comunidades e mais de famílias (Figura 9).

16 Figura 9 - Esquerda: 1º Encontro Municipal de NUPDECs, realizado em 2011; Direita: Reunião Comunitária realizada durante a Operação Guarda-Chuva Estruturação da Defesa Civil No início de 2009, o Município reestruturou as áreas com responsabilidades associadas à gestão de risco, inclusive com a criação da Divisão de Defesa Civil, e em 2010, foram contratados, via concurso público, profissionais especializados como geólogos e engenheiros Operação Guarda-Chuva Com vigência entre 1º de dezembro e 15 de abril de cada ano, a Operação Guarda- Chuva (OGC) consiste no redimensionamento do Plano Preventivo de Defesa Civil (PPDC), que organiza a ação no período de chuvas. Trata-se de um conjunto de ações preventivas destinadas à convivência segura, redução de riscos e prevenção a desastres relacionados às chuvas, principalmente nas áreas mais vulneráveis do Município, mapeadas pelo Plano Municipal de Redução de Riscos - PMRR, associado a um programa de procedimentos prédefinidos, garantindo maior rapidez e eficácia nas ações emergenciais de resposta a eventuais acidentes, e pronto restabelecimento da normalidade social (em cumprimento à Legislação atual, Lei Federal nº /2012). A OGC foi organizada em dois grupos de ações: ações preventivas e ações emergenciais e planos de resposta Ações Preventivas Além dos Planos Preventivos para escorregamento/ solapamento de margens de córregos, inundação e alagamento, foram organizadas três operações preventivas com o objetivo de orientar e capacitar os moradores, reduzir riscos e consequentemente, seus desastres. São elas: a) Informar prá Prevenir : Todas as 52 áreas com situações de risco receberão materiais informativos (folder + calendário) e, nas 38 áreas prioritárias, são realizadas 13 reuniões comunitárias de reforço de informação; b) Alerta e Sai de Casa : Foi montada Rede de Refúgios e de Voluntários de Defesa Civil para auxiliar as famílias das 52 áreas em que se identificou a existência de situações de risco, a sair de casa, nos momentos de chuvas intensas. Ao todo, são: 160 Membros de 13 Núcleos Comunitários de Defesa Civil (NUDECs); 74 Voluntários de Defesa Civil; e

17 165 Agentes Comunitários de Saúde. c) Remoção Preventiva de Famílias em Risco 4 : Interdição das moradias e remoção das famílias onde for identificado risco muito alto Ações Emergenciais e Planos de Resposta Para dar respostas rápidas e eficazes a eventos danosos, como escorregamento, inundação e alagamento, foram elaborados planos e procedimentos para orientar a ação integrada da Prefeitura e órgãos de emergências. 7.4 Redução dos Setores de Riscos Mapeados pelo PMRR De acordo com a última atualização do mapeamento dos setores de risco, realizada em outubro de 2013, houve redução de 51 setores em relação a 2010, o que foi resultado da exclusão de algumas áreas e setores, cujo risco foi sanado com obras ou com remoção de moradias e da inclusão de outras situações de risco: 28 novos setores de risco com 339 UHs foram identificados. A Tabela 3 apresenta a síntese das situações de risco eliminadas em relação ao PMRR de Tabela 3 - Síntese das situações de risco eliminadas em relação ao PMRR de 2010 Situação dos setores de risco mapeados pelo PMRR em 2010 Áreas Setores UHs Eliminados por obra do Programa de Urbanização ou Produção Habitacional Eliminados por execução de obra do Programa de Redução de Riscos e Ações Emergenciais Eliminados por remoção de moradias Subtotal Setores de Risco Eliminados Incluídos em programa de urbanização contratado/em andamento Incluídos em programa de urbanização em contratação A serem eliminados por obras em processo de contratação no Programa de Redução de Riscos e Ações Emergenciais Subtotal Setores a serem eliminados em curto/médio prazo Setores de Risco em Monitoramento/ Sem intervenção viabilizada Total (1) (1) Situação de risco identificada pelo PMRR em CONSIDERAÇÕES FINAIS Como se pode ver, a experiência da estruturação da gestão do risco em São Bernardo do Campo, na forma de ação integrada das Políticas de Habitação e Serviços Urbanos com a Defesa Civil, alinhada às prioridades do Marco de Ação de Hyogo, tem se mostrado eficiente. O mérito da gestão integrada foi essencialmente permitir a articulação entre os responsáveis governamentais e não governamentais e o intercâmbio entre as diferentes políticas públicas que estão ligadas ao seu funcionamento, de forma a inserir desde a sua concepção o componente da redução de risco e potencializar as ações das políticas setoriais a partir da visão integrada e de uma hierarquização de ações pelo seu impacto na redução de riscos.

18 Em termos de resultado da experiência podem ser destacados dois: a estruturação do município para uma gestão continuada e a redução das ocorrências de escorregamento e inundação com vítimas. O Município, que acumulou, no passado, registro de dezenas de óbitos relacionados a risco ambiental, não teve, nos quatro últimos períodos de chuva, registro de vítimas fatais. Para se chegar a tais resultados, tem-se como elementos centrais da experiência: a) O conhecimento do problema, o planejamento e a implementação de ações continuadas, ação para a qual o município contou com o aporte de recursos do Governo Federal tanto para a elaboração do Plano Municipal de Redução de Riscos - PMRR como para sua atualização; b) A ação multidisciplinar e intersetorial, com a integração das ações dos diversos órgãos que de alguma maneira lidam com o problema, não podendo o tema risco ser restrito à Defesa Civil, mas ao conjunto de instituições públicas responsáveis pela gestão do ambiente urbano; c) O investimento em equipe especializada para desenvolver o Plano e a constituição e treinamento de equipe própria para sua manutenção, realizado no âmbito da elaboração do PMRR; d) A destinação de recursos continuados para a execução das ações recomendadas, incluindo obras emergenciais de redução/eliminação de risco. No caso das obras de contenção de encostas propostas pelo PMRR, o município contou com apoio financeiro do Governo Federal para execução de parte delas, por meio de duas seleções públicas do PAC Risco; e) O investimento no monitoramento permanente do risco identificado, especialmente nos períodos mais críticos; f) A estratégia de informação pública e capacitação das comunidades como um dos instrumentos mais eficientes para autodefesa e prevenção. Esta experiência foi construída a partir de diretrizes semelhantes às que estão contidas na Lei quanto ao tema gestão de riscos naturais, o que demonstra que a implementação da Lei é um caminho correto para se buscar a redução dos riscos de desastre, especialmente nas grandes cidades. Apesar de ser um grande avanço, a conclusão a que se chega pela experiência de São Bernardo é que a implementação da Lei exige mudanças na dinâmica institucional para se incorporar o risco como um tema de planejamento e superar a comumente deficiente articulação das políticas setoriais como habitação, saneamento e planejamento urbano, além daquelas tradicionalmente acionadas para a gestão de riscos, como defesa civil e assistência social. A experiência de São Bernardo é uma prática replicável em municípios com problemas similares, já que foi construída a partir da articulação de políticas setoriais que estão alinhadas com as diretrizes das políticas nacionais para os temas, especialmente habitação e saneamento. Entretanto, sua implementação exigiu um investimento forte em estruturação e capacitação institucional e também em execução de obras e ações que demandam recursos continuados. Pela experiência de São Bernardo, a efetiva implementação do novo marco legal de gestão de riscos do Brasil, além de necessária, é plenamente possível, mas tem desafios que precisam ser enfrentados a partir de um forte investimento institucional nas três esferas de governo (União, Estados e Municípios). Embora as situações de riscos se apresentem majoritariamente nos limites municipais, seu enfrentamento efetivo demanda ação e investimento de todos os entes federativos.

19 9 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BONGIOVANI, L. A.; FUKUMOTO, M. M.; CHARBEL, A. A.; FIGUEIREDO, F. T.; CAYRES, M. V. A. Operação Guarda-Chuva: Prevenção e Resposta a Desastres Naturais em São Bernardo do Campo -SP. In: XIII Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental. Anais do 13º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental. São Paulo, SP, NOGUEIRA, F. R Gerenciamento de riscos ambientais associados a escorregamentos: contribuição às políticas públicas municipais para áreas de ocupação subnormal. Instituto de Geociências e Ciências Exatas, Universidade Estadual Paulista. Tese de Doutoramento. Rio Claro, 268p. NOGUEIRA, F. R.; CERRI, L. E. S; SILVA, L. C. R.; ZUQUIM, M. L. Duas experiências de elaboração de Planos Municipais de Redução de Riscos. In: XI Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental. Anais do 11º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental. Florianópolis, SC, NOGUEIRA, F. R.; SOUZA, L. A.; BONGIOVANNI, L. A.; FUKUMOTO, M. M. Plano Municipal de Redução de Riscos de São Bernardo do Campo, SP. In: XIII Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental. Anais do 13º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental. São Paulo, SP, NOGUEIRA, F. R.; REGINO, T. M.; AKAISHI, A. G.; FUKUMOTO, M. M. O conhecimento dos riscos e das precariedades Subsídios para o PLHIS e as ações habitacionais em São Bernardo do Campo. In Planejamento Habitacional: Notas sobre a precariedade e terra nos Planos Locais de Habitação. ISBN Denaldi, R., Organizadora. São Paulo, p MUNICÍPIO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO. Sihisb: Sistema de Informação para Habitação de Interesse Social de São Bernardo do Campo: uma Experiência de Customização do Habisp 1ª edição São Bernardo do Campo, SP, páginas. ISBN SANTOS, V. A. Políticas Públicas e a Gestão de Riscos e Desastres Naturais: Direitos Sociais. In: XIV Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental. Anais do 14º Congresso Brasileiro de Geologia de Engenharia e Ambiental. Rio de Janeiro, RJ, UNISDR Escritório das Nações Unidas para Redução de Riscos de Desastres. Como Construir Cidades Mais Resilientes - Um Guia para Gestores Públicos Locais. Tradução de: How to Make Cities More Resilient - A Handbook for Mayors and Local Government Leaders. Genebra, Suíça, 2012.

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