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1 15 de julho de 2002 O Congresso Nacional (CN) aprovou recentemente seu Projeto Substitutivo para a proposta original do Poder Executivo para a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2003, que estabelece os parâmetros para o orçamento federal do próximo ano. Dadas as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e graças às solicitações do CN, o processo orçamentário foi aperfeiçoado, de modo a favorecer o entendimento das condições fiscais do setor público federal e reforçar a transparência de sua administração. Para , o Governo Federal deve contribuir com 2,80% do PIB para o superávit primário do Setor Público Consolidado, que deverá atingir pelo menos 3,75% do PIB em Seguem-se as principais projeções fiscais para , detalhes sobre a avaliação dos riscos que podem afetar o gerenciamento das contas federais no período e os principais aspectos institucionais do processo orçamentário neste âmbito. Projeções das Metas Fiscais para Para 2003, o Projeto da LDO do Poder Executivo propõe um superávit de R$ 39,8 bilhões para o Governo Federal, equivalente a 2,80% de um PIB estimado em R$ 1.422,1 bilhões. Desse total, 2,25% do PIB representam a meta para o Governo Central (Administração Federal + Banco Central + Agências de Previdência e Assistência Social). A meta para as estatais federais é de 0,55% do PIB (Tabela 1). Estes percentuais são mantidos indicativamente para 2004 e 2005, e devem corresponder, respectivamente, a superávits primários do Governo Federal de R$ 43,0 e R$ 46,3 bilhões naqueles anos. Estes montantes superam os valores fixados na LDO/2002, pela necessidade da política fiscal do próximo ano responder ao crescimento inesperado da dívida pública em 2001, dados os choques que então afetaram a economia. Tabela 1 Metas e Projeções fiscais (preços correntes) Discriminação Resultado Primário do Governo Central Resultado Primário das Empresas Estatais Federais Resultado Primário do Governo Federal R$ bilhões % PIB R$ bilhões % PIB R$ bilhões % PIB 32,00 2,25 34,54 2,25 37,17 2,25 7,82 0,55 8,44 0,55 9,09 0,55 39,82 2,80 42,98 2,80 46,26 2,80

2 As metas para 2004 e 2005 são indicativas, posto que poderão ser revisadas pela nova administração federal. A estabilidade macroeconômica em 2003 será reforçada pela extensão, por um ano, da CPMF e da Desvinculação de Receitas da União (DRU, que permite a separação de 20% de receitas previamente vinculadas a outros fins), bem como pela complementação total do Plano Pluri-Anual Estas decisões deverão dar tempo suficiente para que a nova administração ajuste a Lei Orçamentária Anual de 2004 (LOA/2004, a resultar da LDO/2004) e os planos de investimento pluri-anuais às condições da economia em As metas propostas para o Governo Federal em 2003 têm como objetivo, entre outros, a continuidade do Programa de Estabilidade Fiscal, imprescindível para a manutenção da estabilidade de preços, o crescimento econômico e do nível de emprego. Através delas, e do esforço dos governos estaduais e municipais, o Setor Público Consolidado deverá atingir o superávit primário de 3,75% do PIB em 2003, de modo a se conseguir gradual redução da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) a um valor inferior a 50% do PIB, em Projeto da LDO/2003: principais aspectos O Projeto do Poder Executivo para a LDO/2003 foi concebido de modo a aumentar a transparência das contas federais, visando favorecer os processos de planejamento e gestão orçamentária. Diversos de seus aspectos merecem menção. Orçamento do Governo Federal - Tendo em vista a legislação corrente e os projetos em discussão no Congresso, deve-se esperar uma redução de algumas receitas primárias, comparativamente a anos anteriores. Este é o caso da redução programada das alíquotas da CPMF (dos atuais 0,38% para 0,08% em 2004, e alíquota nula em 2005), e do término do adicional de 1% sobre a alíquota da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, juntamente com o cancelamento do adicional de 2,5% do Imposto de Renda Pessoa Física e do Imposto de Renda Retido na Fonte (Rendimentos do Trabalho, também a partir de 2003) e o gradual esgotamento dos leilões de concessões de serviços públicos, previstos no Programa Nacional de Desestatização. Diversas despesas obrigatórias tenderão a manter sua proporção em relação ao PIB nominal - casos da folha de pagamentos, dos déficits de diferentes regimes de Previdência Social e de diversas

3 outras despesas com benefícios assistenciais (mais detidamente avaliadas adiante). Considerando-se que o montante das despesas discricionárias já se apresenta bastante comprimido, representando cerca de 10% do total de despesas, a administração de receitas e despesas, obrigatórias e discricionárias, estará pressionada nos próximos anos. Em relação a 2003, o Poder Executivo está preparado para apresentar alternativas que minimizem o impacto da perda de receitas derivadas das mudanças nas regras dos impostos e contribuições acima mencionados. Orçamento das empresas estatais federais não-financeiras - Deste conjunto se espera contribuição de 0,55% do PIB para o superávit do Governo Federal, nos três anos. Destaque-se que as projeções de receitas e despesas incluem uma política de investimentos do Grupo Eletrobrás adequada para as obras de geração e transmissão de energia elétrica planejadas para o período. Por outro lado, o Grupo Petrobrás também deverá apresentar superávit. Análise dos Riscos Orçamentários - a LRF demanda a análise dos fatores que previsivelmente possam afetar os resultados fiscais do setor público. Neste contexto, são considerados os riscos orçamentários, decorrentes de eventuais desvios entre os valores orçados e realizados de receitas ou despesas, bem como os riscos de dívida - que, caso concretizados, afetariam a DLSP, justificando uma análise dos rebatimentos orçamentários nos períodos seguintes. A análise desses riscos é feita a partir do estudo dos impactos, sobre as contas do Governo Federal, de algumas variáveis macroeconômicas fundamentais. No caso dos riscos orçamentários (Tabela 2), a LRF determina que seja feita uma re-estimativa das receitas a cada bimestre, e trimestralmente uma avaliação do cumprimento de metas fiscais intermediárias para o ano, de modo que eventuais desvios entre os valores efetivos e projetados sejam compensados. Tabela 2 Riscos Orçamentários Discriminação Impacto da variação do PIB sobre a receita primária bruta Impacto da variação na taxa de câmbio sobre o Imp. Importação, IPI e IR sobre remessas ao exterior Impacto de reajuste do salário mínimo sobre a despesa total Impacto de reajuste dos salários dos servidores federais sobre a despesa total Efeito Estimado Uma variação de 0,5 pp do PIB implica variação de receita primária bruta de 0,5%. Para 2003 o efeito seria de R$ 1,6 bilhão. Cada 1% de desvalorização cambial produz variação de receita de aproximadamente R$ 200 milhões, em 12 meses, supondo que a base de taxação em US$ permaneça constante. Um incremento de R$ 1,00 no salário mínimo resulta em um crescimento de R$ 206 milhões nos gastos com benefícios previdenciários e assistenciais em 12 meses, contra um recolhimento adicional de contribuição previdenciária de apenas R$ 23 milhões no mesmo período Um aumento de 1% da folha com pessoal resulta em um crescimento de R$ 730 milhões nos gastos anuais

4 Análise dos riscos de dívida - Além dos resultados orçamentários propostos para o Governo Federal, o Projeto da LDO/2003 também informa o impacto líquido esperado das receitas do Programa Nacional de Desestatização e dos valores de diversos passivos que poderão vir a ser reconhecidos (os esqueletos ) entre 2003 e Esse efeito conjunto está estimado em R$ 9,21 bilhões em 2003, R$ 11,45 bilhões em 2004 e R$ 12,21 bilhões em 2005 (correspondentes respectivamente a 0,65%, 0,75% e 0,74% do PIB de cada ano), que deverão ser acrescidos aos montantes da DLSP ao longo dos próximos anos. Estão previstas emissões de títulos do Tesouro Nacional para compensar a assunção e reestruturação de passivos da União, como no caso do Fundo de Compensação de Variações Salariais, que entra em fase conclusiva. Os fatores macroeconômicos que podem afetar o endividamento público estão especificados na Tabela 3. Discriminação Impacto da variação real no câmbio sobre a relação dívida/pib Impacto da variação real na taxa de juros interna sobre a relação dívida/pib Tabela 3 Riscos de Dívida Efeito Estimado Uma depreciação de 1% do Real aumenta em 0,23 pp a razão entre a DLSP e o PIB, em 12 meses Um aumento de 1% na taxa SELIC (de 12 meses) aumenta em 0,24 pp a razão entre a DLSP e o PIB, em 12 meses Além destes, merecem destaque entre os riscos de dívida os passivos contingentes, dívidas cujo reconhecimento, e respectivos montantes, dependem de múltiplos fatores. Dentre estes casos, cuja estimativa precisa é bastante difícil, se sobressaem disputas judiciais centradas no questionamento de controles de preços ou na aplicabilidade de índices de correção de valores, anteriores à vigência do Real. Outras categorias importantes, neste âmbito, se referem a passivos de natureza tributária ou previdenciária, a processos de extinção de órgãos públicos ou empresas estatais (inclusive demandas trabalhistas deles decorrentes) e a operações vinculadas às liquidações extrajudiciais de instituições financeiras promovidas pelo Banco Central, além de avais e garantias concedidos pelo Governo Federal a operações administradas por governos sub-nacionais e empresas por eles controladas. Evidentemente, o acompanhamento destes casos não deve sugerir qualquer probabilidade, nem justificar a presunção, de que em algum momento futuro eles serão efetivamente computados como passivos públicos. Ao contrário, o Governo Federal tem trabalhado fortemente, nas Cortes judiciais, para demonstrar a legalidade de seus atos. Além disso, a estes eventuais passivos se opõem os

5 ativos contingentes, que podem resultar quer de esforços de cobrança da dívida ativa da União, quer de disputas legais com desfecho final que lhe seja favorável. Por fim, a análise da consistência intertemporal das contas federais demanda também a avaliação das condições financeiras e atuariais de diversos regimes de previdência e fundos sob responsabilidade do Governo da União, cujos principais elementos estão expostos na Tabela 4. Tabela 4 Avaliação Atuarial Básica dos Regimes de Previdência e Assemelhados Discriminação Custeio Resultados e Projeções Servidores Civis (Executivo e Judiciário) Contribuições dos servidores e recursos orçamentários * Déficits de 1,03% e 1,11% do PIB em 2001 e * Déficits com tendência declinante nos próximos anos Regime Geral de Previdência Social (RGPS - Setor Privado) Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS. (Beneficia idosos com 67 anos ou mais, e portadores de deficiência física) Contribuições dos trabalhadores e empregadores Recursos orçamentários * Desde 1995, déficits cobertos por outras receitas da Seguridade Social. Desde dez/98, os efeitos da reforma da previdência têm contribuído para sua diminuição. * Déficit deve se estabilizar em torno de 1,2% do PIB nos próximos anos. * Total de amparados cresce de 1,41 milhões em 2002 para 2,84 milhões em * Despesas correspondentes variam entre 0,25% e 0,28% do PIB, no período Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) Contribuições para o PIS/PASEP, remuneração das disponibilidades e dos empréstimos do FAT * Superávits nominais entre , permitindo a continuidade dos programas de geração de empregos e renda, dentre outros financiados pelo Fundo. Contexto Institucional do Processo Orçamentário Federal A LDO de cada ano faz parte de um processo legal-administrativo que se inicia com o Plano Pluri- Anual (PPA) e se estende à correspondente Lei Orçamentária Anual (LOA), obedecendo a requisitos ampliados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O processo orçamentário anual do Governo Federal começa no âmbito do Poder Executivo, com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPO), juntamente com o Ministério da Fazenda, preparando a proposta para a LDO para o ano fiscal seguinte. A LDO fixa os objetivos e parâmetros a serem observados na elaboração da LOA para o exercício seguinte. O Presidente da República submete o Projeto da LDO ao Congresso Nacional até 15 de abril de cada ano.

6 O Congresso Nacional (CN) tem a responsabilidade de revisar o Projeto de LDO até 30 de junho, e não pode entrar em recesso (julho) até que termine tal revisão. Em termos gerais, as principais mudanças propostas pelo Congresso Nacional em seu Projeto Substitutivo para a LDO/2003 estão relacionadas a melhorias no processo parlamentar de controle de gastos e ao financiamento de atividades específicas, como no caso da segurança pública e da redução de desigualdades interregionais, também eleitas como objetivos fundamentais dos dispêndios a serem previstos na LOA/2003. O Presidente da República pode agora vetar as alterações propostas pelo Congresso. Em seguida, o MPO define e envia aos Ministérios as diretrizes e os limites para a preparação de suas respectivas propostas orçamentárias. Com base nessas orientações, os ministérios elaboram e encaminham suas propostas até o final de julho, incluindo eventuais solicitações de expansão de limites de gastos decorrentes da proposição de novos programas e projetos. Durante agosto o MPO consolida e formaliza o Projeto de Lei Orçamentária (PLO) para o próximo ano fiscal, observando as prioridades e metas do PPA e demais prioridades do Executivo. O Presidente da República submete o PLO à apreciação do CN até 31 de agosto. O CN pode então revogar os vetos impostos pelo Presidente da República ao seu Projeto Substitutivo, por maioria de 2/3 tanto na Câmara Federal quanto no Senado, e emendar alguns itens do PLO do Executivo vedadas, por exemplo, alterações em pagamentos de dívidas e pessoal. O PLO, já revisado pelo CN e transformado na LOA do próximo ano, deve então ser devolvido ao Presidente até o final da sessão legislativa posterior ao recesso de julho, que terá quinze dias para sansão da LOA. A LDO/2003 prevê que, caso a LOA não seja sancionada até 31 de dezembro, a programação dele constante poderá ser executada, de modo a serem efetivadas as despesas que constituem obrigações legais do Governo Federal.

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