Assunto: Consulta sobre a obrigatoriedade, ou não, de processo licitatório para aquisição de passagens e outros serviços de transporte aéreo.

Transcrição

1 Tribunal de Contas da União Dados Materiais: Decisão 409/94 - Plenário - Ata 30/94 Processo nº TC /93-1 Interessado: Senador Humberto Lucena Órgão: Senado Federal Relator: Ministro ADHEMAR PALADINI GHISI. Representante do Ministério Público: Dr. Jatir Batista da Cunha, Procurador-Geral, em exercício. Unidade Técnica: 1ª SECEX Especificação do quorum: Ministros presentes: Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça (Presidente em exercício), Adhemar Paladini Ghisi (Relator), Carlos Átila Álvares da Silva, Homero dos Santos, Paulo Affonso Martins de Oliveira, Olavo Drummond; e o Ministro-Substituto José Antonio Barreto de Macedo. Assunto: Consulta sobre a obrigatoriedade, ou não, de processo licitatório para aquisição de passagens e outros serviços de transporte aéreo. Ementa: Consulta formulada pelo Senado Federal sobre a obrigatoriedade, ou não, de licitação para aquisição de passagens aéreas e outros serviços de transporte. Conhecimento. Data DOU: 12/07/1994 Parecer do Ministério Público: Proc. TC /93-1 Consulta Originam-se estes autos de consulta formulada pelo Senador HUMBERTO LUCENA, Presidente do Senado Federal, atinente à obrigatoriedade, ou não, de licitação pública para o fornecimento de passagens aéreas àquela Casa Legislativa (cf. fls. 01). Em atenção à honrosa audiência solicitada pelo Relator do feito, eminente Ministro ADHEMAR PALADINI GHISI, às fls. 17, endossamos as judiciosas colocações que a zelosa 1ª SECEX erige a respeito do tema em apreço (cf. fls. 10/15), as quais, entendemos,

2 trazem à baila os esclarecimentos que a matéria comporta - aqueles consubstanciados na proposição de fls. 14, alíneas "a", "b" e "c". Página DOU: Data da Sessão: 29/06/1994 Relatório do Ministro Relator: GRUPO I - Classe III - Plenário TC /93-1 Natureza: Consulta formulada pelo Senado Federal sobre a obrigatoriedade, ou não, de processo licitatório para aquisição de passagens e outros serviços de transporte aéreo. Ementa: - Preceito constitucional (art. 37, XXI) erige a licitação como princípio a ser adotado por toda a Administração Pública. - As aquisições de passagens e outros serviços de transporte aéreo não se enquadram nas exceções de dispensa ou inexigibilidade de licitação de que tratam, respectivamente, os arts. 24 e 25 da Lei nº 8.666/93, devendo, portanto, obrigatoriamente, ser precedidas do competente processo licitatório, nos termos do art. 2º da referida Lei nº 8.666/93. Trata-se de consulta formulada pelo ilustre Senador HUMBERTO LUCENA, Presidente do Senado Federal, nos seguintes termos: "Ao discutir, no último dia 23 de setembro, os Processos nºs /92-6 e /93-9, relativos ao fornecimento de passagens aéreas ao Senado Federal, a Comissão Diretora desta Casa deliberou dirigir consulta a esse Tribunal de Contas, no tocante à obrigatoriedade, ou não, de licitação pública para aquela finalidade. O assunto vem sendo objeto de estudo, pelos órgãos administrativos do Senado, desde que o Departamento de Aviação Civil, do Ministério da Aeronáutica, expediu Portaria instituindo a liberação monitorada das tarifas aéreas domésticas. A partir daí, as companhias aéreas passaram a reajustar suas tarifas com índices de correção diferenciados. Ao aguardo do pronunciamento dessa Corte, para que o assunto possa ser concluído, apresento a Vossa Excelência cordiais

3 saudações." A 1ª SECEX, por meio do Assessor Dr. Floro Sant'Ana de Andrade Neto, emitiu o parecer de fls. 10/15, a seguir transcrito, cujas conclusões foram acolhidas pelo Titular daquela Unidade Técnica: "Versam os autos sobre consulta dirigida ao Tribunal pelo Exmº Sr. Presidente do Senado Federal, com vistas a esclarecer se para a aquisição de passagens aéreas e outros serviços de transporte aéreo, obrigatoriamente, teria que ser realizado processo licitatório. 2. A presente consulta encontra-se de acordo com o que dispõe o art. 210, parágrafo Único, do Regimento Interno do Tribunal. 3. Às fls. 02/06 do processo consta o Parecer s/nº da Comissão Diretora do Senado Federal, sobre a contratação de empresa para fornecimento de passagens e outros serviços de transporte aéreo, em especial para atendimento às quotas pessoais dos Senadores estabelecidas pelo Ato nº 62, de Tal Ato prevê o seguinte, "in verbis": "Art. 1º Fica o Diretor-Geral do Senado Federal autorizado a requisitar das empresas de transporte aéreo, mensalmente, para cada Senador, 5 (cinco) bilhetes de passagem. 1º Para os representantes dos estado serão requisitados bilhetes nos seguintes itinerários: - Brasília/Rio de Janeiro/Brasília (um) - Brasília/Rio de Janeiro/capital do Estado de origem/rio de Janeiro/Brasília (um) - Brasília/capital do Estado de origem/brasília (três) 2º Para os representantes do Distrito Federal serão requisitados 5 (cinco) bilhetes no itinerário Brasília/Rio de Janeiro/Brasília. Art. 2º Aos membros da Mesa Diretora e seus suplentes, bem como os líderes de partido será concedida a quota extra de passagem aérea, correspondente a 2 (dois) bilhetes mensais, no itinerário Brasília/capital do estado de origem/brasília, quando se tratar de representante do Distrito Federal. Art. 3º "Fica extinta" a ajuda de custo paga aos Senadores para transporte aéreo" (grifamos) 4. O citado Parecer aborda aspectos relativos à questão da obrigatoriedade, ou não, de se realizar licitação para aquisição de passagens e outros serviços de transporte aéreo. 5. Segundo consta do referido Parecer, o principal obstáculo

4 apontado pelos gestores do órgão, à realização de licitação para aquisição de passagens aéreas, seriam as dificuldades em fazer com que os Senadores utilizassem a companhia aérea vencedora da licitação, pois esses últimos teriam manifestado preocupação quanto aos prejuízos e aos atrasos que sofreriam caso viesse a ser implantado o monopólio de uma empresa, cujas rotas, freqüências e tarifas nem sempre seriam as mais adequadas às necessidades individuais. 6. Contudo, o Relator do Parecer supracitado, Exmº Senador NABOR JÚNIOR, expõe com muita propriedade, que o Senado não poderia furtar-se à realização de licitação para aquisição de passagens aéreas e outros serviços de transporte aéreo, citando, inclusive, o disposto no art. 117 da Lei nº 8.666/ Analisa, ainda, as hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação previstas nos arts. 24 e 25 da Lei nº 8.666/93, concluindo que "nenhum deles autoriza dispensa de licitação no fornecimento de passagens aos Senhores Senadores nem à compra rotineira de serviços de transporte aéreo para a administração da Casa." 8. O digno Relator, finalmente, após discorrer sobre as questões citadas nos itens 4 a 7 supra, alinha diversas providências a serem implementadas pelo Diretor-Geral, cabendo ressaltar as relativas à questão da licitação, quais sejam: autorizar a realização de licitação, reformulando-se os termos do edital anterior; autorizar a participação de agências de viagens na futura concorrência, impedindo monopólio de empresa aérea na prestação dos serviços necessários à Casa. 8.1 No que tange ao Edital, foi determinada a inclusão dos seguintes requisitos essenciais: - atendimento nos principais aeroportos do país; - os Senadores teriam integral liberdade para escolher as empresas, horários e percursos que cobrirão, limitados apenas pelas respectivas quotas (Ato nº 62/88); - inexistindo transporte aéreo regular nas rotas eventualmente necessárias, cobrir (dentro dos limites das respectivas quotas convertidas em cruzeiros reais) os gastos com táxi-aéreo; e - repasse aos Senadores dos preços e tarifas promocionais, dentro da praxe do mercado de viagens e turismo, etc. 9. Determinou também, fosse evitada a cobrança de outras comissões, taxas, etc., na execução do contrato.

5 10. O assunto em comento, realização de licitação para aquisição de passagens aéreas, já foi objeto de diversos pronunciamentos do Tribunal, a exemplo dos "decisum" de (Ata nº 36/87 - Anexo X), (Ata nº 85/87 - Anexo X), (Ata nº 26/92-2ª Câmara - Acórdão nº 055/92) e (Ata nº 31/93 - Decisão nº 325/93) Em todos esses casos, o Tribunal firmou entendimento de que a aquisição de passagens aéreas, obrigatoriamente, deve ser precedida do competente processo licitatório, "e isso ainda quando tais serviços estavam sujeitos a tabelamento de preços e tarifas" pelo DAC/MAer - Departamento de Aviação Civil do Ministério da Aeronáutica, por entender a Corte não haver de se desconhecer a ativa concorrência existente entre as próprias empresas transportadoras, todas elas concessionárias de um serviço público (cf. DL nº 200/67, art. 126, 2º, 'f`)." 11. A propósito, trazemos à colação o entendimento firmado pelo Exmº Procurador-Geral, Dr. FRANCISCO DE SALLES MOURÃO BRANCO, acolhido pelo Tribunal, na Sessão de , o qual, ao se pronunciar nos autos do TC /86-0 ("in" Ata nº 36/87, Anexo X), trouxe à baila aspectos relevantes sobre a licitação para a aquisição de passagens aéreas, que muito auxiliarão no deslinde da questão, "in verbis": "No caso particular dos autos, a possibilidade de se oferecerem comodidades na prestação de serviços, a juízo do administrador contratante, está mesmo a recomendar a licitação como instrumento eficaz para melhor conhecer aquelas comodidades e outras condições que envolvam a aquisição das referidas passagens.... Na linha deste pensamento, temos como prestimoso para o justo encarecimento do processo licitatório, na hipótese em comento, o preceito contido no art. 133 do Decreto-lei nº 200/67, que assegura, entre os critérios de julgamento das licitações, não somente o fator 'preço menor`, aqui descartado, mas, ainda, as condições de pagamento, qualidade, rendimento, prazos e outras pertinentes, as quais mereceriam, "in casu", ser estabelecidas no Edital, dentro do interesse do serviço público. São condições a serem previamente especificadas pelo administrador." 12. O posicionamento do TCU sobre o assunto, ganhou muito mais reforço, com a edição da Portaria nº 075/GM5 ("in" DOU de ), do Ministério da Aeronáutica, a qual estabeleceu o

6 regime de tarifas liberadas com monitoramento nos serviços de transporte aéreo regular de passageiros e cargas entre pontos do território nacional, bem como das Portarias nºs. 158/SPL e 159/SPL, do DAC ("in" DOU de 03 e ), que estabeleceram critérios de liberação dos preços e fixaram níveis tarifários de referência para monitoramento, bem como os respectivos limites de variação, para mais ou para menos dessa referência. 13. Vale registrar, ainda, que a Lei nº 8.666/93, ao elencar em seu art. 24 os casos de dispensa de licitação não manteve as disposições do inciso VII do art. 22 do DL nº 2.300/86, que permitia a dispensa de licitação, quando a operação envolvesse "concessionária de serviço público" e o serviço fosse pertinente ao objeto da concessão. 14. Portanto, esse conjunto de fatores não deixa margem a outra interpretação, que não seja a obrigatoriedade de licitação para a aquisição de passagens aéreas. 15. Nesse ponto, cabem ressalvas à recomendação da Comissão Diretora no que tange à inclusão no Edital de licitação, de requisito, no sentido de que, inexistindo "transporte aéreo regular" nas rotas eventualmente necessárias, fosse coberto (dentro dos limites das respectivas quotas, convertidas em Cruzeiros Reais) os gastos com táxi aéreo Primeiramente, porque não nos parece possível a inclusão desse tipo de "cláusula" no Edital licitatório, obrigando que a empresa fornecedora de passagens aéreas, transforme em pecúnia em favor dos Srs. Senadores as passagens a que esses tivessem direito por conta do Ato nº 62/ E, em segundo lugar, por entendermos não ser admitida a cobertura e/ou encargo com táxi aéreo,conforme orientação contida no Ato nº 62/88, o qual extinguiu a ajuda de custo que era concedida aos Senhores Senadores anteriormente ao estabelecimento das cotas de passagens aéreas. Outro aspecto que evidencia não ser adequada a orientação referida no item 15 é o fato de que as rotas aéreas previstas no Ato nº 62/88 são sempre para as capitais do Estado e para Brasília e, portanto, sempre cobertas por vôos regulares das empresas aéreas. 16. No que se refere às peculiaridades das atividades desenvolvidas pelos Senhores Senadores, os quais, conforme apontado, têm compromissos políticos nos respectivos Estados que, muita das vezes, não se coadunam com os percursos e horários de uma

7 única empresa aérea, entendemos que a situação terá solução com a inclusão, no instrumento convocatório do processo licitatório e no contrato correspondente, de cláusula dispondo que a licitante vencedora do certame (no caso de ser uma empresa de transporte aéreo, considerando que com a agência de viagem não haveria o problema) fica obrigada a conceder o endosso em favor de outra empresa, na hipótese de não ser possível atender ao Parlamentar no horário e rota desejados. 17. Deve ser alertado também ao Senado que, ao realizar a licitação para aquisição de passagens aéreas, a mesma deverá ter o caráter mais amplo possível, sem qualquer restrição à participação quer de empresas aéreas quer de agências de viagem, de modo que não se restrinja o universo da competição, atenda-se plenamente o princípio da igualdade e alcance-se o objetivo maior da licitação que é selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, consubstanciada, no caso, naquela de menor preço, consoante estabelece o art. 3º c/c o art. 45, 1º, I, da Lei nº 8.666/ Outro aspecto a ser destacado é o fato de que deve ser vedado o pagamento de quaisquer taxas ou comissões, como aliás já alertou a Comissão Diretora do Senado Federal. Ante todo o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo que se conheça da presente consulta para responder ao ilustre consulente, Exmº Sr. Senador HUMBERTO LUCENA, nos seguintes termos: a) a aquisição de passagens aéreas e outros serviços de transporte aéreo, obrigatoriamente, deve ser precedido do competente processo licitatório, nos termos do art. 2º da Lei nº 8.666/93; b) a licitação deverá ter o caráter mais amplo possível, de modo a viabilizar a participação tanto de empresas aéreas como de agências de viagem, de modo a assegurar a ampla competitividade, atender plenamente ao princípio da igualdade e alcançar o objetivo maior da licitação que é selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, consubstanciada, no caso, naquela de menor preço, conforme estabece o art. 3º c/c o art. 45, 1º, I, da Lei nº 8.666/93; c) de forma a atender as peculiaridade das atividades desenvolvidas pelos senhores Senadores que, muita das vezes não se coadunam com os percursos e horários de uma única empresa aérea, poderá ser incluído no instrumento convocatório do processo

8 licitatório e no contrato correspondente, cláusula dispondo que a licitante vencedora do certame (no caso de ser uma empresa de transporte aéreo, considerando que com a agência de viagem não haveria problema) fica obrigada a conceder o endosso em favor de outra empresa aérea, na hipótese de não ser possível o atendimento ao Parlamentar no horário e rota desejados." O Ministério Público, por meio do douto Procurador-Geral em exercício, Dr. Jatir Batista da Cunha, endossa as judiciosas colocações que a zelosa 1ª SECEX erige a respeito do termo em apreço, as quais, entende, trazem a baila os esclarecimentos que a matéria comporta, consubstanciados nas alíneas "a", "b", e "c", da conclusão. É o Relatório. Voto do Ministro Relator: O inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal estabelece que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da Lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. A Lei nº 8.666, de 21/06/1993, alterada pela Lei nº 8.883, de 08/06/1994, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências, estatui em seu art. 2º, que as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações serão necessariamente precedidas de licitação, resalvadas as hipóteses previstas naquela Lei. O art. 24 do referido diploma legal enumera os casos em que a licitação pode ser dispensada, enquanto o art. 25 relaciona as hipóteses de inexigibilidade do certame licitatório. Em nenhuma das exceções se enquadra a aquisição de passagens aéreas. Assim, ao acolher o bem fundamentado parecer da 1ª SECEX, ao qual anuíram o Sr. Secretário de Controle Externo e o douto Procurador-Geral em exercício, submeto à deliberação deste Plenário a decisão anexa.

9 Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE com fundamento no inciso XVII do "caput" do art. 1º e seu 2º, da Lei nº 8.443, de 16/07/1992 c/c o inciso XXIII do "caput" do art. 1º e com o art. 210, do Regimento Interno: 1. Conhecer da presente consulta para responder, em tese: 1.1. a aquisição de passagens aéreas e outros serviços de transporte aéreo, obrigatoriamente, deve ser precedida do competente processo licitatório, nos termos do art. 2º da Lei nº 8.666/93; 1.2. a licitação deverá ter o caráter mais amplo possível, de modo a viabilizar a participação tanto de empresas aéreas como de agências de viagem, de modo a assegurar a ampla competitividade, atender plenamente ao princípio da igualdade e alcançar o objetivo maior da licitação que é selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, consubstanciada, no caso, naquela de menor preço, conforme estabece o art. 3º c/c o art. 45, 1º, I, da Lei nº 8.666/93; 1.3. de forma a atender as peculiaridades das atividades desenvolvidas pelos senhores Senadores que, muita das vezes não se coadunam com os percursos e horários de uma única empresa aérea, poderá ser incluído no instrumento convocatório do processo licitatório e no contrato correspondente, cláusula dispondo que a licitante vencedora do certame (no caso de ser uma empresa de transporte aéreo, considerando que com a agência de viagem não haveria problema) fica obrigada a conceder o endosso em favor de outra empresa aérea, na hipótese de não ser possível o atendimento ao parlamentar no horário e rota desejados; 2. dar ciência desta decisão, acompanhada do Relatório/Voto que a fundamenta à ilustre autoridade consulente; 3. arquivar o presente processo. Indexação: Consulta; Senado Federal; Licitação; Passagem Aérea; Dispensa de Licitação; Parlamentar;