O Processo de Reforma Tributária no Brasil: Mitos e Verdades

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1 V Prêmio de Monografia da Secretaria do Tesouro Nacional O Processo de Reforma Tributária no Brasil: Mitos e Verdades Área 2: Tópicos Especiais de Finanças Públicas

2 Índice Introdução Capítulo 1 - O Processo de Reforma Tributária: Algumas Constatações Capítulo 2 - A Evolução da Reforma Tributária no Brasil Antecedentes Da Reforma de 1966 à Constituição de O Processo de Reforma Tributária na Década de Capítulo 3 - A Reforma da Tributação do Consumo: As Propostas em Debate Os principais problemas e desafios As soluções apresentadas Conclusão Bibliografia

3 Introdução A Reforma Tributária tem sido assunto mais que presente na agenda política e na mídia brasileira nos últimos anos. Parece ser consenso, por parte do governo e do setor privado, que o sistema tributário nacional necessita de modificações substanciais. Porém, uma leitura mais cuidadosa da evolução do processo de reforma parece indicar que a consensualidade morre aí. Os objetivos a serem alcançados são, de certo modo, conflitantes ou incompatíveis, pois cada grupo de pressão tem concepções distintas acerca do modelo a ser implementado. De fato, tem havido divergências de opinião dentro do próprio governo, o que, indubitavelmente, acarreta morosidade e falta de credibilidade ao processo de reforma no País. De fato, como destaca Roberto Campos (1992), Dizia o humorista inglês Muggeridge que há duas coisas de difícil implementação: as promessas de campanha política e as idéias sobre as quais todo o mundo está de acordo. A reforma fiscal, de que tanto se fala, participa dessas qualidades. Os conflitos advêm, por um lado, da incompatibilidade lógica dos objetivos propostos quando considerados conjuntamente; isto é, se cada objetivo fosse expresso por meio de uma equação matemática, o sistema de equações daí resultante não teria solução única. Por exemplo, não há como realizar a transição da origem para o destino no ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) sem incorrer em perdas individuais para alguns estados, o que altera a partilha horizontal de receitas. De modo 3

4 a compensar essas perdas, seria necessário, então, buscar recursos da União, o que levaria à modificação da partilha vertical. Assim, contrariamente ao que pretendiam algumas propostas de reforma, o objetivo de obtenção do princípio do destino é incompatível com as premissas de manutenção do nível de carga tributária global e da partilha horizontal e vertical de recursos. A partir da impossibilidade técnica, surgem conflitos a serem administrados, ou melhor, negociados politicamente: ou os estados produtores admitem alguma perda de receitas, ou a União admite um maior repasse de recursos aos governos sub-nacionais, ou os contribuintes admitem um aumento de carga tributária. Por outro lado, também existem conflitos advindos de concepções distintas do próprio modelo a ser implementado. Por exemplo, a solução de adoção de um IVA (Imposto sobre Valor Agregado) centralizado, embora seja a mais apoiada por especialistas tributários e pelo setor privado, não é admitida pelos governos sub-nacionais. A continuidade da coexistência de dois IVA o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) federal e o ICMS estadual ou a opção por um IVA compartilhado, embora seja a solução que resolve os conflitos federativos brasileiros, não simplifica o sistema atual conforme demandado pelos contribuintes. Em resumo, reformar a tributação em um país federativo, onde o principal imposto da economia está sob competência sub-nacional e parte significativa das receitas é arrecadada cumulativamente, tem se mostrado 4

5 uma tarefa muito difícil. São várias as questões a serem enfrentadas, incluindo a guerra fiscal, a autonomia dos governos estaduais e municipais, a incidência em cascata das contribuições sociais sobre o faturamento (PIS/PASEP e COFINS) e a manutenção do nível de receitas arrecadadas de modo a cumprir com as exigências do ajuste fiscal. Mais do que isso, além de resolver todos esses desafios, a reforma tributária só teria sentido caso o novo sistema atendesse aos princípios básicos de simplicidade, neutralidade e inserção internacional, assegurando maior eficiência, competitividade e harmonização à economia brasileira. Portanto, a reforma tributária tem se configurado um assunto economica e politicamente complexo e, por isso, tem sido consistentemente adiada. Apesar disso, parece crescer a cada dia um inconformismo generalizado com a falta de resolução desse impasse, já que a reforma tem sido apontada como questão prioritária para a economia nacional. Contudo, é preciso destacar que, em meio a esse longo e conflituoso debate, poucos têm buscado uma compreensão mais técnica e isenta acerca do tema. Em geral, o debate realiza-se de forma apaixonada, política e envolta em certos mitos que foram se propagando ao longo dos anos. Nem sempre os diversos grupos de interesse que estão agindo em prol da reforma tem o correto conhecimento da matéria tributária e, portanto, muitas vezes são propensos a decidir questões complexas sem o devido apoio econômico e estatístico que o assunto exige. Quanto à população em geral, a 5

6 desinformação é ainda maior, sendo quase impossível o acompanhamento da tramitação do assunto, a análise das propostas envolvidas e a própria visão mais clara e geral do curso da reforma. Nesse sentido, este trabalho pretende estudar a evolução histórica do processo de reforma tributária no Brasil, analisando, de forma técnica e imparcial, as recentes propostas apresentadas pelo Governo. O objetivo é preencher a lacuna existente sobre o assunto, que não tem sido analisado de maneira integrada, e, assim, tem gerado dificuldades de acompanhamento e crítica mesmo para o público especializado. De fato, a complexidade do tema tem sido ressaltada por acadêmicos, funcionários públicos e empresários em geral, que se sentem perdidos em meio a tantas propostas distintas, terminologias específicas, interesses políticos divergentes ou, por assim dizer, ao incessante vai-e-vem da matéria. É importante ficar claro, portanto, que o presente trabalho não objetiva se posicionar a favor ou contra nenhuma proposta, muito menos formular modelos alternativos de sistema tributário. A tentativa é de sintetizar o debate dos últimos anos e apresentar os prós e contras das diversas medidas sugeridas e/ou implementadas. Para isso, parte-se do princípio que o leitor tem conhecimento prévio da estrutura tributária brasileira. Desse modo, o Capítulo 1 traz algumas reflexões de natureza teórica a respeito do processo de reforma tributária. Pretende-se mostrar que o 6

7 assunto tem caráter conflituoso e se apresenta de forma recorrente em qualquer país do mundo. Assim, o Brasil não foge à regra; o que não quer dizer, contudo, que a reforma não possa ser realizada, da forma que tem sido feita, com êxito, em várias sociedades. O Capítulo 2 inicia o estudo da reforma tributária no Brasil abordando alguns aspectos históricos que estão na base dos problemas atuais. Para isso, analisa-se a evolução do processo desde a década de 60, ressaltando os principais fatos tributários que ocorreram desde então. Essa análise é fundamental para se entender como a reforma tributária foi encaminhada nos anos 90, período que se iniciou com um amplo projeto de reforma e acabou com propostas cada vez mais tímidas, limitadas pelas dificuldades técnicas e políticas do processo. O Capítulo 3, por sua vez, busca analisar mais detalhadamente a questão da reforma da tributação do consumo no Brasil, apresentando as propostas de reforma tributária que se encontram atualmente em discussão. Para isso, o trabalho destaca os pontos mais relevantes das propostas e mostra a origem das divergências. Procura-se, assim, apresentar tanto um resumo dos problemas existentes como analisar as soluções sugeridas por cada linha de proposta. Certamente que cada ponto mencionado neste trabalho poderia ser melhor aprofundado, mas o objetivo aqui presente é apenas passar uma visão 7

8 integrada e sistematizada da evolução geral do processo de reforma no Brasil. A complexidade do assunto é grande, o que não permite um estudo detalhado de cada questão específica. Espera-se que o leitor, ao final desta monografia, de posse das informações aqui fornecidas e de seus próprios conhecimentos sobre tributação, possa encontrar seu ponto de vista particular sobre o processo e a problemática que o País vem enfrentando nos últimos anos. Pretende-se, assim, fornecer subsídios para que a reforma tributária brasileira possa ser mais questionada e debatida, analisada de modo mais imparcial e menos sujeita aos mitos divulgados na mídia. Em outras palavras, espera-se que a democratização do processo ajude a que o País possa ponderar as diversas tendências conflitantes e solucionar seus tradeoffs da melhor maneira possível, isto é, viabilizando nosso desenvolvimento socioeconômico mediante uma tributação eficiente e não-distorciva. 8

9 Capítulo 1 O Processo de Reforma Tributária: Algumas Constatações Inicialmente, é necessário fazer uma constatação: Reforma Tributária é tema recorrente em qualquer país do mundo e tem sido um dos maiores causadores de discordâncias e conflitos, nas mais diversas sociedades, ao longo da história. De modo em geral, todas as sociedades, democráticas ou não, têm questionado seu modelo de sistema tributário, independentemente do seu grau de desenvolvimento econômico, do nível de carga tributária por ela suportado e da quantidade ou da qualidade dos bens e serviços públicos colocados à sua disposição. E é natural que seja assim, pois os impostos podem ser definidos como uma transferência de parte do esforço produtivo dos indivíduos de uma determinada sociedade para o Estado. E, normalmente, pela própria natureza compulsória dessa transferência, que implica em abrir mão do individual em prol do coletivo, o comportamento esperado dos agentes econômicos é o de contestação e rompimento do status quo vigente em nome de um novo modelo tributário. Em verdade, mais do que isso, os impostos são, justamente, a base do pacto social que determina a própria existência do Estado. Isso porque, quando os homens decidiram se organizar socialmente, perceberam que algumas atividades deveriam ser feitas em nome do grupo, fossem elas administrativas, religiosas, culturais ou de qualquer outra natureza. E, para financiá-las, nada mais justo do que a contribuição de todos os indivíduos 9

10 que, de alguma forma, se beneficiariam dessas atividades. Surge, então, o que se convencionou chamar de Sistema Tributário, entendido como regras ou leis que determinam quem deve pagar o imposto e em qual quantidade deve fazê-lo. Mas, a partir daí, é certamente a palavra justiça que irá legitimar uma recorrente demanda por reformar o sistema tributário, não importa qual seja ele. Por conseguinte, a questão que se coloca é por que tem se constatado essa recorrência por reforma tributária, independentemente da estrutura e do grau de desenvolvimento econômico ou social de um país. Há, basicamente, três razões que podem explicar esse clamor por reformas: a falta de legitimidade do sistema tributário, a desestabilização do equilíbrio de forças que sustentam o pacto tributário e a necessidade de adaptação ao dinamismo econômico. A primeira razão decorre do fato de que, nem sempre, o processo de estabelecimento de um sistema tributário foi - ou ainda é - realizado pelo consenso de indivíduos que poderiam ser também chamados de cidadãos, e que se propuseram a transferir seu esforço produtivo para um Estado que poderia ser considerado democrático. Essa é uma das razões que tem justificado várias das revoltas que levaram a reformas tributárias em diversos momentos da história e que pode ser sintetizada na célebre frase No taxation without representation. Tributação sem representação, de fato, rompe com a idéia original de que o sistema tributário deve ser, na verdade, 10

11 um pacto acordado entre os diversos segmentos da sociedade. A falta de legitimidade em um sistema tributário leva, geralmente, ao abuso do poder de tributar e à iniqüidade, motivos suficientes para justificar uma demanda social por reforma tributária. A segunda razão a desestabilização do equilíbrio de forças que sustentam o pacto tributário relaciona-se com a própria raison d être de qualquer sistema tributário, mesmo em um Estado democrático. Isso porque, ficando entendido que todo sistema tributário é, em última instância, um pacto social, isso significa que, na sua implementação, os diversos segmentos da sociedade acordaram a fixação do tamanho da carga tributária (ou o tamanho do Estado) e em como reparti-la. Nesse sentido, fica estabelecido um acordo que, inclusive, implica redistribuição de renda, impondo perdas e ganhos diferenciados entre os diversos grupos sociais 1. Ocorre que, com o passar do tempo, os parâmetros que definiram o pacto tributário são alterados na forma direta de mudanças de legislação tributária (que impactam, de maneira distinta, os diversos grupos de contribuintes), ou mesmo indiretamente, mediante o crescimento populacional e o desenvolvimento econômico diferenciado entre os grupos sociais. Além disso, a democracia, representando o voto do eleitor mediano, normalmente 1 Não se pretende afirmar que o sistema tributário deve ser necessariamente desenhado e utilizado para distribuir renda. O que é necessário ficar claro é que qualquer sistema tributário moderno influencia as decisões dos agentes econômicos e impõe distorções à alocação ótima de recursos, possuindo impactos inegáveis sobre a distribuição de renda da economia. 11

12 atende às reivindicações de determinado grupo social em detrimento de outro. Dessa forma, a estrutura sócio-tributária é modificada (fica alterada, por exemplo, a proporção de pobres e ricos, ou de isentos e tributáveis em uma sociedade), implicando que o balanço de forças inicial saiu do ponto originalmente acordado (o equilíbrio) e a conseqüência imediata é a insatisfação social com o sistema tributário. Portanto, sempre quando houver uma desestabilização do equilíbrio de forças que sustentam o pacto tributário, alguns grupos sociais se sentirão prejudicados e clamarão por justiça tributária, ou seja, por reforma 2. A terceira razão diz respeito à adaptação do sistema tributário ao dinamismo da economia, pois, em verdade, a tributação moderna incide sobre bases econômicas e não sobre fatos jurídicos. Assim, qualquer sistema tributário reflete a base econômica de um país e deve, necessariamente, desenvolver-se em ritmo e direção semelhantes à evolução dessa base. Caso isso não ocorra, é certo que a obsolescência e a perda de eficiência do sistema tributário são questão de tempo. A análise histórica pode confirmar a veracidade dessa afirmação. O estágio de desenvolvimento econômico de um país influencia a tributação na medida em que as economias mais evoluídas tendem a possuir uma base tributável mais 2 Certamente que existe uma margem de flexibilidade neste equilíbrio, fazendo com que a demanda por reformas só nasça quando essa margem for ultrapassada. Por isso, a reforma é recorrente e não contínua. 1 12

13 diversificada e mais estável do que as economias em grau inferior de desenvolvimento 3. De fato, as nações em estágio inicial de desenvolvimento, que possuem mercado interno reduzido e baixa renda, têm o comércio exterior como sua principal fonte de receitas. À medida que o mercado interno se desenvolve, já é possível ir, gradativamente, migrando para a tributação do consumo, até que o país tenha renda suficiente que permita a sua tributação sem comprometer os níveis de consumo e de poupança privada interna. Além disso, é importante notar que a tributação da renda e do patrimônio exigem um maior custo e controle por parte do governo, implicando uma administração tributária bem estruturada, característica só encontrada em países mais desenvolvidos. Essa é, indubitavelmente, a lógica que acompanha a tributação e o desenvolvimento econômico dos países ao longo da história. E, a cada novo estágio, uma reforma tributária se faz necessária para modernizar o sistema que tinha se tornado obsoleto. Mas há outros aspectos a serem considerados no âmbito da tributação e da economia. Por exemplo, a concessão de benefícios fiscais para determinados setores econômicos, por razões as mais diversas como indústria nascente, desenvolvimento regional ou outras, mas que, após certo tempo, passam a não mais se justificar. Assim, o desequilíbrio econômico setorial gerado pela concessão indiscriminada de benefícios a 3 Ver Hinrichs, H. (1966), A General Theory of Tax Structure Change During Economic 13

14 alguns setores, e a conseqüente concorrência fora dos reais parâmetros de mercado que se estabelece, são suficientes para legitimar uma reforma tributária pela eqüidade da incidência setorial ou regional dentro de um país. Outro exemplo pode ser o surgimento de um novo setor econômico ou uma nova base de incidência que necessite de regulamentação ou adequação da legislação para ser efetivamente tributado, como é o caso atual de algumas atividades do setor serviços e do comércio eletrônico. Portanto, é sempre comum e justificável uma reforma para que o sistema tributário se adeqüe às mudanças econômicas, garantindo que a tributação incida, efetiva e eqüitativamente, sobre as bases reais que formam o produto nacional. Entretanto, além dos motivos que explicam a demanda por reforma tributária por parte dos cidadãos de um país, há sempre que ser considerada a posição do governo ou do poder tributante. Assim, outra razão que tem levado a reformas tributárias é a necessidade de aumento de arrecadação, em geral para financiar a própria elevação dos gastos estatais que vem ocorrendo, sistematicamente, na maioria dos países. É sempre importante lembrar que, a longo prazo, não há outra forma de financiar gastos além dos impostos, pois o endividamento nada mais é do que uma transferência do aumento de carga tributária da geração atual para as gerações futuras. Ademais, financiamento inflacionário não pode ser considerado como uma hipótese racional de política econômica. Assim, gastos crescentes têm Development, Harvard University. 14

15 significado necessidade de aumento de arrecadação dentro de uma perspectiva temporal um pouco mais longa. Pode-se verificar, a partir dos dados da Tabela 1, um aumento contínuo da carga tributária para a média dos países da OCDE 4 e da União Européia ao longo das últimas décadas. Apenas os países pertencentes ao grupo OCDE-América (Estados Unidos, Canadá e México) tiveram um acréscimo moderado em sua carga tributária, que subiu apenas 2 p.p. no período. Países tradicionalmente mais estatizados, como os europeus, apresentaram um aumento em suas receitas de mais de 13 p.p., o que é bastante considerável do ponto de vista de transferência de recursos da sociedade para o Estado em um período de 30 anos. Portanto, observa-se que, na média, apesar de também poder ter perseguido objetivos de neutralidade e simplicidade, entre outros, as reformas tributárias têm, de fato, buscado aumento de arrecadação. O Brasil seguiu a mesma tendência internacional, tendo sua carga tributária aumentada de 18,82% do PIB, em 1965, para 29,74% do PIB, em Os países da OCDE que compõem as médias aqui apresentadas são: Canadá, México, Estados Unidos, Austrália, Japão, Coréia, Nova Zelândia, Áustria, Bélgica, República Tcheca, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Hungria, Islândia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Polônia, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Turquia e Reino Unido. 5 A análise da evolução do sistema tributário brasileiro e dados sobre a carga tributária são apresentados no Capítulo 2. 15

16 Tabela 1 Carga Tributária Total OCDE e UE 1965 a 1995 em % do PIB Grupo de Países Total da OCDE 26,1 29,3 31,5 33,1 34,9 36,2 37,4 OCDE - América 25,1 29,3 29,6 24,8 25,4 26,8 27,0 OCDE - Pacífico 22,1 23,8 23,7 26,1 27,0 29,8 30,0 OCDE - Europa 26,8 30,1 33,3 35,9 38,0 39,0 40,1 União Européia (15) 28,2 31,6 34,5 37,4 40,2 41,0 41,8 Fonte: Revenue Statistics , OCDE Portanto, a partir dos motivos previamente apresentados, pode-se, de fato, concluir que a reforma tributária faz parte de um processo normal de amadurecimento social, político e/ou econômico de um país. Assim, é um assunto que deve ser analisado como uma adequação do sistema tributário à evolução natural das demandas socioeconômicas. Todavia, isso não faz da reforma tributária um assunto fácil de ser discutido. Muito pelo contrário, conforme já mencionado, esse tem sido um tema rodeado de conflitos, especialmente porque envolve diversas forças que agem em sentido opostos. No que tange especificamente a esses conflitos inerentes a qualquer processo de reforma, pode-se classificá-los em conflitos verticais e horizontais. Os verticais seriam aqueles que ocorrem entre o governo e os contribuintes: o primeiro, em geral, busca um aumento global da carga tributária enquanto os últimos lutam pela minimização de seu ônus tributário. 16

17 Os horizontais podem ocorrer tanto dentro do governo como no âmbito da sociedade (contribuintes): o conflito horizontal governamental seria aquele que envolve a disputa da repartição da carga tributária pelas diversas esferas e unidades de governo caso típico de países federativos, ao passo que o conflito horizontal social ocorre devido à divisão do peso da carga tributária entre os diversos grupos de contribuintes (setores econômicos, regiões geográficas, pequenas e grandes empresas, trabalhadores e capitalistas, dentre inúmeros outros exemplos de grupos de pressão social que disputam, entre si, o ônus tributário, supondo que seu limite global já foi definido pelo conflito vertical 6 ). Por conseguinte, reforma tributária está longe de ser um processo pacífico e sem sobressaltos em qualquer país do mundo. A diversidade das forças envolvidas é enorme, com pressões que nunca agem em um mesmo sentido. Além disso, as razões econômicas não são as únicas a influenciar o processo, que é fortemente sujeito às forças políticas e ao apelo social da matéria. Reforma tributária, portanto, em um país democrático, demanda tempo; tempo necessário para que se possa discutir o tema com maturidade e racionalidade, após o tempo que, geralmente, é gasto para apaziguar os ânimos e as paixões que estão sempre envolvidos nesse processo. 6 Dado que o tamanho da carga tributária já foi fixado e é rígido (dada a rigidez das despesas), é claro que a repartição dessa carga torna-se uma disputa entre os grupos de contribuintes que vão pagá-la. Surgem, então, as pressões por benefícios fiscais, por alíquotas reduzidas, por deduções variadas, dentre tantas outras formas de se aliviar o ônus tributário de determinado grupo em detrimento de outros. Precisa-se ter claro que o aumento de benefício para alguns implica o aumento de imposto para os demais, pois o nível da carga tem que ser mantido. 17

18 Capítulo 2 A Evolução da Reforma Tributária no Brasil 2.1 Antecedentes Da Reforma de 1966 à Constituição de 1988 A origem do atual sistema tributário nacional remonta à década de 60, quando foram realizadas várias reformas estruturais no País, visando a regulamentar e modernizar tanto o sistema econômico quanto as instituições públicas brasileiros. De fato, paralelamente à aprovação do Código Tributário Nacional (1966) e à promulgação da Constituição de 1967, que construíram o alicerce do novo sistema tributário, a própria criação da Secretaria da Receita Federal (1968) foi uma medida administrativa e institucional necessária à operacionalização e efetivação desse sistema. Naquele momento, dado que o Brasil encontrava-se sob um governo de tendência autoritária, o processo de reforma tributária tornou-se, naturalmente, menos propenso a conflitos e pôde ser mais facilmente implementado. Dessa forma, foi possível realizar profundas modificações no modelo tributário vigente, que, indubitavelmente, trouxeram maior racionalidade para a tributação nacional, mas que não representou um efetivo pacto social e federativo, conforme discutido no capítulo precedente. Serra e Afonso (1999) destacam que em 1964, o advento do regime militar abriu uma fase de duas décadas de centralização, que serviu tanto à 18

19 reforma fiscal, na primeira metade do período, concentrando receitas e comando dos gastos em mãos da União, quanto ao controle político e social de que o regime de força necessitava. De fato, a opinião da maioria dos especialistas é de que a reforma tributária ocorrida em 1967 foi bastante ousada, colocando o Brasil na vanguarda dos sistemas tributários internacionais. Em linhas gerais, pode-se dizer que a reforma de 1966 criou um sistema tributário sistematizado, com menores distorções e ineficiências se comparado com o modelo de tributação anterior, definido na Constituição de Isso se deveu ao fato de que os tributaristas responsáveis pela reforma de 1966 colocaram em primeiro plano o fator econômico, ou seja, a tributação brasileira passou realmente a incidir sobre bases econômicas, abandonando a prática de tributar meras definições jurídicas. As principais modificações introduzidas pela reforma foram: a criação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) em substituição ao antigo Imposto sobre o Consumo (IC), ambos de competência da União; a criação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) em substituição ao antigo Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), ambos de competência estadual; a criação do Imposto sobre Serviços (ISS) sob competência municipal; 19

20 a transferência para a União do Imposto de Exportação, antes administrado pelos Estados, e do Imposto Territorial Rural, anteriormente sob competência municipal. Assim, é fácil constatar que não houve significativas alterações na estrutura do sistema tributário brasileiro após a reforma de 1966, pois os impostos anteriormente elencados continuam sendo, conjuntamente com o Imposto de Renda (instituído, no Brasil, sob competência federal, desde 1922), a base do sistema atual. Portanto, pode-se afirmar que grande parte dos acertos e dos erros de definição incorridos na reforma de 1966 continua a persistir até hoje. A constatação anterior é de suma importância, pois, como ficará demonstrado adiante, dois desses equívocos conceituais a existência simultânea de dois impostos incidentes sobre o valor agregado em um único sistema tributário e a concessão do principal deles, o ICM, aos Estados constituem-se, na verdade, um dos grandes empecilhos da reforma tributária em curso no Brasil. De fato, o que tem ocorrido neste País, no que se refere à tributação do consumo, nessas últimas décadas, tem sido paradoxal. A reforma de 1966, por um lado, criou impostos sobre valor agregado em substituição a antigos impostos em cascata. Essa medida foi, sem dúvida, um avanço surpreendente para aquele momento, fazendo do Brasil um dos primeiros países do mundo a implementar o conceito econômico e racional de valor agregado em seu sistema tributário. No entanto, por outro lado, acabou-se 20

21 criando dois impostos administrados por níveis distintos de governo (o IPI e o ICM), sendo que o de base mais ampla foi colocado sob competência subnacional e o grau de liberdade dos Estados para administrar esse imposto foi sendo gradativamente ampliado. Dessa forma, o modelo de tributação do consumo, que parecia se iniciar como uma experiência inovadora e economicamente correta, acabou por tornar-se um nó cego quanto ao pacto federativo, à autonomia estadual, à competição tributária interna e, especialmente, à transparência e simplicidade do sistema tributário para o cidadão. Uma citação de Simonsen (1993) resume bem essa questão: A EC 18, de 1966, incorporada pelas Constituições de 1967 e 1969, e elaborada com outro grau de conhecimento de política tributária (em relação ao sistema de 1946), substituiu o IVC pelo ICM, incidente sobre o valor adicionado. Mas só prescreveu alíquota zero (de fato isenção) sobre as exportações de manufaturados. Assim, os Estados indiretamente continuavam a tributar os residentes em outras unidades da federação. Essa possibilidade de transferir tributos via ICM interestadual acabou gerando as guerras de isenções entre estados, para atrair indústrias para o seu território, o mesmo problema que já havia surgido sob a égide do Imposto de Vendas e Consignações da Constituição de Todos esses conflitos, de fato, espelhavam um sistema tributário desafinado com o princípio federativo. 21

22 Além disso, o desempenho econômico nacional começou a cair a partir da segunda metade dos anos 70, passando pela perdida década de 80, e culminou em uma hiperinflação no início dos anos 90, apesar dos sucessivos planos de estabilização econômica implementados no País nesse período. Em decorrência desse quadro econômico, a política tributária ficou extremamente prejudicada, sendo reduzida a constantes medidas de aumento de alíquotas e criação de novos tributos. Dentre eles, criaram-se e foram paulatinamente majoradas as alíquotas das contribuições sociais sobre o faturamento (antigo Finsocial e atual COFINS e PIS/PASEP), o que torna ainda mais paradoxal, quando vista a longo prazo, a política tributária seguida pelo País. Em outras palavras, a reforma de 1966 criou impostos sobre o valor agregado para substituir impostos em cascata, mas, com o tempo, surgiram contribuições em cascata que também são transferidas para o consumidor. Assim, atualmente, a tributação do consumo virou uma miscelânea de impostos sobre o valor agregado e contribuições de incidência cumulativa, ambas as categorias com tamanha importância arrecadatória que se torna difícil, simplesmente, extinguir uma delas. Em verdade, o processo vivenciado pelo Brasil nas últimas décadas foi perverso, pois o declínio da atividade econômica gerou menor arrecadação tributária, o que seria até positivo como medida contra-cíclica. Contudo, com a crise fiscal que o País também atravessava, e já se encontrando fortemente endividado com credores externos (conseqüência da política de 22