IV SUBSÍDIOS DO DIREITO INTERNACIONAL AMBIENTAL AO GERENCIAMENTO DE RECURSOS NATURAIS

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1 IV SUBSÍDIOS DO DIREITO INTERNACIONAL AMBIENTAL AO GERENCIAMENTO DE RECURSOS NATURAIS Giuliano Marcon (1) Engenheiro de Produção pela USP (1994). Em 1997 realizou estágio na Rheinisch- Westfälischen Technischen Hochschule - RWTH, Aachen, Alemanha. Mestre em Engenharia de Produção pela USP (1998). Colaborador da Fundação Atech, participou dos projetos Brasil em Ação - Eixos da Amazônia e Agenda 21 Brasileira - Agricultura Sustentável (1998/1999). Especializando em Gestão Ambiental e doutorando em Saúde Ambiental pela Faculdade de Saúde Pública da USP. Arlindo Philippi Jr Engenheiro Civil (1971), Sanitarista (1972), Segurança do Trabalho (1973), com especialização em Engenharia Ambiental. Mestre em Saúde Ambiental (1979) e Doutor em Saúde Pública (1988) pela USP. Pós- Doutorado em política e gestão ambiental no MIT - Massachusetts Institute of Technology, Estados Unidos (1989/1990). Professor da Faculdade de Saúde Pública da USP e Coordenador Científico do NISAM - Núcleo de Informações em Saúde Ambiental da USP. Endereço (1) : Departamento de Saúde Ambiental, Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, Av. Dr. Arnaldo, 715, São Paulo - SP - Brasil - Tel: +55 0xx Fax: +55 0xx e- mail: g.marcon@bol.com.br RESUMO Objetivo. Procurou-se analisar o Tratado da Bacia do Prata e o Tratado de Cooperação Amazônica, sob a ótica do Direito Internacional Ambiental, e refletir sobre a necessidade do gerenciamento de recursos naturais no Brasil. Método. A base para análise foi a interpretação de textos de legislação internacional ambiental sistematizados e de texto sobre os tratados internacionais citados. Desenvolvimento. Entendimento da evolução do Direito Internacional Ambiental, da redefinição do conceito de soberania e da necessidade de cooperação entre os países para tratamento das questões ambientais e, da inserção do paradigma da prevenção de danos ao meio ambiente. Descrição dos tratados internacionais mencionados. Identificação dos fundamentos, do sistema de gestão e dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos. Considerações. Nestes tratados internacionais é observada a associação do desenvolvimento com o meio ambiente, sugerindo melhor discussão no País. São caracterizados aspectos de acordos entre países vizinhos para exploração de recursos naturais comuns e possível analogia entre estados do Brasil. O Sistema Nacional de Recursos Hídricos é associado a um eventual sistema de gerenciamento de recursos naturais. Também identificam-se vulnerabilidades decorrentes da não adoção no Brasil de um sistema para gerenciamento de recursos naturais harmônico com estes tratados internacionais. PALAVRAS-CHAVE: Recursos Naturais, Ecossistemas de Fronteira, Direito Internacional. INTRODUÇÃO Numa época em que o sentimento de unicidade de mundo prevalece sobre o conceito de nações isoladas, é preciso entender como os Estados devem compartilhar responsabilidades relacionadas ao meio ambiente. Não somente porque está-se modificando o conceito de soberania dos Estados, mas porque as variáveis ambientais demandam ações conjugadas entre eles. Neste sentido, o Direito Internacional Ambiental inova ao incorporar posturas com relação ao estilo tradicional do direito, na forma do estabelecimento de normas de caráter preventivo em convenções internacionais que devem ser seguidas pelos Estados Partes. Essa busca de um entendimento internacional também poderia ser justificada pela existência hoje em dia, de crises entre Estados, ainda que localizadas, pela disputa da água. Os Estados moldam estas convenções conforme interesses múltiplos relativos a água, com o devido entendimento de seu papel sistêmico. Assim sendo, dá-se um caráter de regionalização fronteiriça em função de bacias hidrográficas ou ecossistemas compartilhados, com os Estados assumindo as respectivas responsabilidades diante destas regiões. ABES Trabalhos Técnicos 1

2 No caso do Tratado da Bacia do Prata e do Tratado de Cooperação Amazônica, além da água, da fauna e da flora, as questões de desenvolvimento também se colocam como preocupações de cunho ambiental. Vê-se similaridade e complementariedade entre as estruturas de gerenciamento desses tratados e da Política Nacional de Recursos Hídricos. A adoção do gerenciamento de recursos naturais em normas nacionais poderia fortalecer a sustentação destes acordos e promover seus progressos. OBJETIVO Analisar o Tratado da Bacia do Prata e o Tratado de Cooperação Amazônica, sob a ótica do Direito Internacional Ambiental, e refletir sobre a necessidade de um sistema de gerenciamento de recursos naturais no Brasil. MÉTODO A contextualização do Direito Internacional Ambiental, feita com base em KISS 4 (1992), caracteriza um paradigma que obedece ao princípio da prevenção de danos ao meio ambiente. São analisados o Tratado da Bacia do Prata e o Tratado de Cooperação Amazônica, a partir de dados secundários obtidos de SOARES 7 (2001). Com base na contextualização indicada e na análise efetuada, são traçadas relações que conduzem à reflexão e caracterização da necessidade de um sistema gerencial para os recursos naturais no Brasil. LEGISLAÇÃO INTERNACIONAL AMBIENTAL As primeiras abordagens da legislação internacional ambiental foram setoriais, tais como normas para águas oceânicas, poluição atmosférica e conservação da vida selvagem. Na seqüência, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, Montego Bay 1982, sobre proteção e preservação do ambiente marinho trouxe modificação na abordagem da legislação internacional ambiental. Ilustrando isto, o artigo 195 da convenção diz: não transferir, direta ou indiretamente, danos ou riscos de uma zona para outra ou transformar um tipo de poluição em outro (KISS , p.318). Portanto, há um reconhecimento da interligação entre componentes no meio ambiente. A próxima abordagem da legislação internacional ambiental dava maior atenção às substâncias que provocam poluição e podem ser achadas em diferentes áreas. Esta abordagem consistia de um controle internacional sobre substâncias potencialmente perigosas, nos vários estágios de produção, transporte, comercialização, uso, e eliminação de materiais químicos e radioativos. Buscando maior flexibilidade, e enfatizando a necessidade de negociações ao invés da imposição de rígidas normas internacionais ambientais, surgiu a soft law (KISS ). Neste caso, não há poder central e os próprios Estados têm de exercer esta função, agindo em nome da comunidade internacional. Também em nome da comunidade internacional a vigilância passa a ser feita pelos países, conforme os tratados de que são signatários. Para a vigilância, também podem ser usados procedimentos específicos, como por exemplo, análise da implementação de obrigações previstas no tratado. O conhecimento científico e a pressão da opinião pública reforçam a idéia de que certos aspectos do mundo não devem ser tratados separadamente. Assim, a soberania do Estado não deve impedir sua cooperação na solução de problemas globais. Neste contexto, Estado é definido por organismo político administrativo que, como nação soberana ou divisão territorial, ocupa um território determinado, é dirigido por governo próprio, e se constitui pessoa jurídica de direito público, internacionalmente reconhecida (FERREIRA , p.826). O desenvolvimento presente da humanidade não deve impedir que as gerações futuras também o experimentem. Também devem ser adotadas ações para preservar as condições de vida. A cooperação entre Estados, na legislação internacional ambiental, significa a busca pela preservação destas condições de vida. Ainda que a ciência possua incertezas diante do meio ambiente, este fato não tem impedido a adoção de normas internacionais ambientais de caráter preventivo. É importante salientar a tendência de adoção de 2 ABES Trabalhos Técnicos

3 normas com este caráter, tendo em vista a tradição clássica do direito em espelhar demandas atuais da sociedade. Justifica-se este tipo de abordagem do direito para o meio ambiente como resposta às demandas culturais e sociais frente às conseqüências do uso de tecnologias que têm a capacidade de alterar características ambientais. A abordagem do direito que esperaria que houvesse suficiente consciência da sociedade para com os assuntos ambientais para só então estabelecer normas, serviria não só para adiar decisões a este respeito, como também para acumular efeitos ambientais negativos. Neste sentido, surge o paradigma da prevenção como uma melhor resposta às demandas do meio ambiente. Um dos aspectos das normas internacionais ambientais que merecem uma atenção especial é o fato de que embora existam as funções de legislação, de execução, de controle sobre a interpretação e da implementação, não existem órgãos que assegurem uma base obrigatória. TRATADO DA BACIA DO PRATA A Hidrelétrica de Itaipu, na ocasião de sua concepção, evidenciava a necessidade de expansão do parque industrial brasileiro, a crescente demanda de energia elétrica e o esgotamento dos potenciais hidrelétricos nacionais. Assim far-se-ia o represamento das águas do rio Paraná, juntamente com o Paraguai. Para respeito aos limites jurídicos entre os dois países, criou-se um território comunitário entre eles, com um regime jurídico bilateral relativo a espaços e, gerência e distribuição dos recursos advindos da produção energética. A subscrição de capital da empresa foi feita pela sociedade de economia mista brasileira ELETROBRÁS, e pela autarquia paraguaia ANDE, sendo a Binacional regida pelo Tratado de Itaipu - Tratado para o Aproveitamento Hidrelétrico dos Recursos Hídricos do Rio Paraná, pertencentes em condomínio aos dois Países, desde e inclusive o Salto Grande de Sete Quedas, ou Salto de Guaíra, até a Foz do Rio Iguaçu. O tratado passou a vigorar, então, a partir de 1973 (SOARES ). Apesar da busca da solução para a questão energética brasileira através desta hidrelétrica, interessava a regulamentação dos rios da região, tendo em vista a navegação e a influência da construção da hidrelétrica no ciclo natural dos peixes na piracema. Interessava também resolver um conflito entre Brasil e Argentina. Dessa forma, foi assinado o Tratado da Bacia do Prata entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, composto de 8 artigos, de duração limitada, assinado em Brasília, em Houve a regulamentação de caráter global da bacia, inclusive com o ótimo aproveitamento dos recursos naturais da região, que poderia ser entendido como sustentável, conforme descreve SOARES 7 (2001, p.244). Observa-se a intenção de aproveitamento múltiplo da água, da preservação da fauna e da flora, das vias de transporte, de conexões elétricas e de telecomunicações, das indústrias, do desenvolvimento de áreas limítrofes, da educação, da saúde, dos aspectos relativos aos recursos naturais e, do conhecimento da região. A estrutura de gerenciamento foi composta por um Comitê Intergovernamental Coordenador, sediado em Buenos Aires. TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA O Tratado de Cooperação Amazônica, baseado num espaço individualizado por questões justamente relacionadas ao meio ambiente, foi assinado pelo Brasil, Bolívia, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, em À exceção da Guiana Francesa, todo o ecossistema amazônico foi focado (SOARES ). Há a preocupação com a promoção do desenvolvimento local e com a exploração dos recursos naturais. Estabeleceram-se regras quanto à navegação dos rios, à investigação científica dos recursos da fauna e flora, à questão sanitária, aos transportes e outros. É importante observar a relação entre crescimento sócio-econômico e meio ambiente. Para a execução do acordo previu-se reuniões entre Ministros das Relações Exteriores das Partes Contratantes, um Conselho de Cooperação Amazônica - composto por diplomatas dos países signatários - e uma Secretaria. ABES Trabalhos Técnicos 3

4 GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL O termo água refere-se, regra geral, ao elemento natural, desvinculado de qualquer uso ou utilização. Por sua vez, o termo recurso hídrico é a consideração da água como bem econômico, passível de utilização com tal fim (REBOUÇAS , p.1). Para efeito deste trabalho, água e recurso hídrico possuem o mesmo sentido. Apesar do gerenciamento de bacias hidrográficas tratar os recursos ambientais e não somente a água, espelhase no Brasil um maior desenvolvimento institucional no que se refere ao gerenciamento de recursos hídricos. A abordagem utilizada pelo Brasil é baseada no modelo francês, que privilegia a negociação coletiva. A Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, institui a Política Nacional de Recursos Hídricos e cria o Sistema Nacional de Recursos Hídricos (BRASIL , São fundamentos desta lei: a água é um bem público, a água é um recurso natural limitado com valor econômico, em situações de escassez deve ser priorizado o uso da água para consumo humano e para a dessedentação de animais, a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada, a bacia hidrográfica deve ser assumida como unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e para atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e, a gestão dos recursos hídricos deve proporcionar o uso múltiplo das águas. Dentro destes fundamentos, assume-se a importância da água na sobrevivência do homem e de seu bem estar. A descentralização da gestão dos recursos hídricos surge como alternativa ao modelo de forte atuação da esfera federal, vigente há tempos no País. A assunção das bacias hidrográficas como unidade territorial significa uma espacialização das ações coerente com o meio físico dos recursos hídricos. Procura-se com isso obter um modelo de atuação institucional que obedece primeiro a interesses locais. Um sistema de gerenciamento de recursos hídricos, nos moldes que vem sendo praticado internacionalmente e no Brasil, deve conter um conselho superior, responsável pela formulação, homologação e implementação de políticas para o setor. Deve ser composto por instituições que tenham a missão de compatibilizar políticas e planos setoriais. A compatibilização de programas, planos e políticas regionais deve ser responsabilidade de colegiados regionais, cabendo-lhes ainda a função de apreciar questões oriundas de colegiados de bacias. Os comitês de bacias discutem os problemas locais, o nível de prioridade, o dimensionamento de recursos financeiros e a integração com programas setoriais e locais. Finalmente para o apoio técnico e administrativo, deve-se contar com uma secretaria executiva (ROCHA e COIMBRA ). O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos deve coordenar a gestão integrada das águas, administrar conflitos relacionados a ela, implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos, planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos e promover a cobrança pelo seu uso. Conforme descreve a Lei 9.433, o sistema é composto por um Conselho Nacional de Recursos Hídricos, com representantes do governo federal e dos estados, dos usuários e de organizações civis de recursos hídricos. Em nível regional há os Conselhos de Recursos Hídricos dos estados e do distrito federal. Os Comitês de Bacia Hidrográfica, também componentes do sistema, possuem representantes dos governos federal, estaduais e municipais, dos usuários e de entidades de recursos hídricos das bacias. Os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos e as Agências de Água complementam o sistema. As agências de água, na função de secretaria executiva dos respectivos comitês de bacia, serão autorizadas pelo Conselho Nacional ou dos estados. Aqui estado significa divisão territorial de certos países (FERREIRA , p.826). O artigo 30 da Lei dispõe sobre as competências dos estados e do distrito federal sobre a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Perduram fundamentos semelhantes aos da Lei nas legislações de recursos hídricos do Distrito Federal e dos estados da Bahia, do Ceará, de Minas Gerais, da Paraíba, de Pernambuco, do Rio Grande do Norte, do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, de São Paulo e de Sergipe. Em todas essas legislações estaduais estão previstos Comitês de Bacia, com a participação dos usuários como fator comum e com diferenças nos aspectos de composição (BARTH ). Como instrumentos da Lei 9.433, os Planos de Recursos Hídricos fundamentam e orientam, a longo prazo, a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento de recursos hídricos. O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo seus usos preponderantes tem por objetivo assegurar qualidade das águas ao uso a que se destinam. O controle e acesso a água é visado pela outorga de direitos de 4 ABES Trabalhos Técnicos

5 uso de recursos hídricos. Para sustentar o conceito de bem econômico, uso racional e obtenção de recursos financeiros para aplicação nos recursos hídricos é feita a cobrança pelo uso da água. O Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos é o instrumento que coleta, trata, armazena e recupera informações a serem incorporadas ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. CONSIDERAÇÕES Os tratados internacionais analisados colocam explicitamente a questão do desenvolvimento relacionado ao meio ambiente regional, que poderia ser melhor explorado em políticas públicas nacionais. Esta questão tem sido trabalhada por organizações não-governamentais e comunidades locais. É importante salientar a existência de acordos entre países para exploração de recursos naturais comuns. Este fato poderia ser colocado como orientação para política de desenvolvimento entre estados vizinhos da federação. A estrutura do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos no Brasil poderia servir de modelo para um possível sistema de gerenciamento de recursos naturais. Além disso, a experiência de implementação da legislação hídrica, tanto em nível nacional como estadual, poderia servir de base para o gerenciamento de recursos naturais. Com relação a hierarquização de funções, observa-se no Tratado de Cooperação Amazônica uma estrutura composta de reuniões entre ministros, um conselho e uma secretaria, portanto similar àquela do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Além das relações apontadas, a adoção de um sistema de gerenciamento de recursos naturais no Brasil poderia fortalecer os acordos internacionais mencionados e consequentemente promover seus desenvolvimentos. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Barth FT. Aspectos institucionais do gerenciamento de recursos hídricos. In: Rebouças AC, Braga B, Tundisi JG, organizadores. Águas doces no Brasil: capital ecológico, uso e conservação. São Paulo: Escrituras Editora; p Brasil. Lei n.9.433, de 8 de janeiro de Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art.21 da Constituição Federal, e altera o art.1. da Lei n.8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei n.7.990, de 28 de dezembro de Política Nacional de Recursos Hídricos. Brasília, 8 de jan [legislação on line]. Disponível em <URL: [2000 Jan 06]. 3. Ferreira ABH. Novo dicionário da língua portuguesa Século XXI. 3a ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira; Kiss A. The implications of global change for the international legal system. Environmental Change and International Law. Tokyo: Ed. Edith Brown Weiss/ United Nations University Press; p Rebouças AC. Água doce no mundo e no Brasil. In: Rebouças AC, Braga B, Tundisi JG, organizadores. Águas doces no Brasil: capital ecológico, uso e conservação. São Paulo: Escrituras Editora; p Rocha CL, Coimbra RM. Gerenciamento de recursos hídricos em rios compartilhados internacionais: uma abordagem para o Mercosul. [documento on line]. Disponível em <URL: [2000 Jul 10]. 7. Soares GFS. Capítulo VII: Conteúdo das obrigações no direito internacional do meio ambiente (I): regras proibitivas à poluição transfronteiriça e sobre prevenção de danos a espaços internacionais comuns. Regulamentação de certas atividades militares e industriais. In: Direito Internacional do Meio Ambiente: emergência, obrigações e responsabilidades. São Paulo: Editora Atlas; p ABES Trabalhos Técnicos 5