ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

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1 PROJECTO DE LEI N.º 499/VIII REGIME JURÍDICO DO LICENCIAMENTO MUNICIPAL DAS OPERAÇÕES DE LOTEAMENTO, DAS OBRAS DE URBANIZAÇÃO E DAS OBRAS PARTICULARES (ALTERA O DECRETO-LEI N.º 177/2001, DE 4 DE JUNHO) Exposição de motivos O regime jurídico do licenciamento municipal das operações de loteamento e das obras de urbanização e particulares, proposto no Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, posteriormente suspenso na sua eficácia e substituído pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, correspondeu à vontade de proceder à simplificação do sistema através da promoção da responsabilidade dos particulares na realização de obras de urbanização, em paralelo com a diminuição da intensidade do controlo administrativo, procurando «compatibilizar as exigências de salvaguarda do interesse público com a eficiência administrativa que legitimamente aspiram os cidadãos» (Introdução ao Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro). O novo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, que entrou efectivamente em vigor a 4 de Outubro do ano corrente, veio corrigir algumas imprecisões formais do anterior decreto, mas veio também acrescentar algumas disposições materiais ao diploma que, no entendimento deste grupo parlamentar, colidem com a transparência e o desejável controlo público, designadamente em matéria de operações de loteamento e de urbanização que carecem de licenciamento.

2 São exemplo disso as questões relativas à informação e discussão pública das operações de urbanização e as referentes às condições em que se podem aplicar as disposições do deferimento tácito. Em relação ao direito à informação e discussão por parte dos cidadãos sobre as operações de urbanização, não parece haver nenhuma razão particular que excepcione a Administração Pública, as entidades concessionárias de serviços públicos ou ainda as próprias autarquias locais, da obrigação de informação e discussão pública relativamente às operações urbanísticas com um mínimo de relevo e impacto nas populações locais. Pelo contrário: porque se trata com frequência de operações de alguma envergadura e impacto, a prática urbanística da administração central e local tem sido, em muitos casos, completamente oposta àquela a que os titulares de alvarás particulares estão obrigados. Por isso, se defende que ao Estado, em sentido lato, se apliquem as mesmas regras de publicidade e de informação e discussão pública que antecedem e que procedem a emissão dos respectivos alvarás. As propostas de alteração relativas ao n.º 7, artigo 7.º, vão nesse sentido. Por outro lado, entende-se que os limites que o diploma prevê para a dispensa da discussão pública, mais do que um procedimento de simplificação administrativa, configura, pelos seus termos exagerados, uma tentativa de obscurecer o processo de tomada de decisão e de evitar a discussão e a participação dos cidadãos sobre as operações urbanísticas em causa. Aliás, se se tiver em conta outros diplomas onde está regulamentada a possibilidade de alterar o que está definido em instrumentos de ordenamento do território eficazes, como é o caso do Decreto-Lei n.º 380/99, referem-se limites de «3% da área de construção em planos de

3 urbanização ou de pormenor», o que manifestamente não tem nada que ver com áreas até 4 ha ou áreas cuja construção pode elevar-se até cerca de 100 fogos. O mesmo se poderia dizer tendo em conta a letra e o espírito da Lei n.º 83/95 (Direito de participação procedimental e de acção popular), onde se estabelece no n.º 3 do artigo 4.º que «são consideradas como obras públicas ou investimentos públicos com impacte relevante (...) os que se traduzam em custos superiores a um milhão de contos ou que, sendo de valor inferior, influenciem significativamente as condições de vida das populações de determinada área, quer sejam executadas directamente por pessoas colectivas públicas quer por concessionários». Em conformidade, considera-se que os limites propostos pela presente proposta de alteração ao Decreto-Lei n.º 177/2001 são os que melhor se compaginam com a letra e o espírito da legislação conexa em vigor e, ao mesmo tempo, representam efectivamente um procedimento administrativo simplificado apenas para os casos em que, de facto, as obras de urbanização a encetar terão reduzido significado no contexto urbano em que se inserem. Mas, para além destas questões, são particularmente relevantes as propostas de alteração que se referem à questão dos «direitos adquiridos» e das «garantias dos particulares», nomeadamente através do procedimento administrativo que se aplica aos deferimentos tácitos. Tem-se observado, de forma mais ou menos generalizada por todo o País, que não são raras as ocasiões em que os órgãos autárquicos se vêem confrontados com os chamados «direitos adquiridos» por parte de proprietários imobiliários, os quais, em muitos casos, são contrários às escolhas relevantes de ordenamento urbanístico que aqueles pretendem adoptar. Por outro lado, muitas das exigências relativas a «direitos

4 adquiridos» fundamentam-se em ineficiências no funcionamento da Administração Pública (central e local), o que, do ponto de vista da sua possível desconformidade com os instrumentos de planeamento territorial eficazes, pode implicar o dispêndio de somas financeiras muito elevadas por parte da Administração Pública, para as corrigir. Deste modo, é entendimento deste grupo parlamentar que as decisões camarárias que, tendo em vista o cumprimento dos instrumentos de planeamento municipal, conduza a alterações nas condições da licenciamento para a realização de operações urbanísticas ou de alvarás de construção estabelecida pelo artigo 48.º do presente diploma implique naturalmente a responsabilização por justas indemnizações à luz do que dispõe a legislação em vigor, nomeadamente o Código as Expropriações. Importa, porém, particularmente num período como o actual em que se vai iniciar um período de revisão de instrumentos de ordenamento municipal, acautelar as situações em que se poderão justificar decisões camarárias no sentido da revisão de autorizações ou licenciamentos, especialmente nos casos em que essas autorizações não deram lugar ao início de qualquer processo de urbanização em concreto. É entendimento do Bloco de Esquerda que, esgotado o período de vigência dum instrumento de planeamento municipal, sem que determinado acto de urbanização tenha sido sequer iniciado, fará pouco sentido, se for caso disso, manter inalterável certos usos do solo que eventualmente se justificará alterar. Esse o sentido preciso das alterações propostas. No mesmo sentido, se propõe a modificação do artigo 113.º - deferimento tácito. Como se sabe, este tipo de prática, na maior parte dos casos por laxismo voluntário ou involuntário, tem conduzido a inúmeras aberrações urbanísticas e a uma enorme perda de eficiência por parte da

5 Administração Pública, obrigada a processos jurídicos que se arrastam interminavelmente pelos tribunais ou ao pagamento de vultuosas indemnizações, totalmente despropositadas face às exigências colocadas pela defesa do interesse público. Nesta matéria, o articulado do Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, mantém completamente em aberto, sem qualquer restrição, a possibilidade da prática do deferimento tácito poder funcionar favorecendo o interesse de particulares em casos de operações urbanísticas com significado, abrindo caminho para a violação de normas de protecção ambiental ou patrimonial ou dos próprios instrumentos legais de ordenamento do território. Implicitamente admite-se que o licenciamento e a simples autorização administrativa são processos com a mesma relevância e que, portanto, o laxismo e a incompetência da Administração Pública, a nível local ou central, pode ser razão bastante para legitimar a realização de operações urbanísticas que, em si mesmas, têm naturezas e alcances completamente distintos entre si. Para o Bloco de Esquerda não é uma fatalidade o laxismo e a incompetência da Administração Pública. O argumento da «simplificação administrativa» não deve servir para a demissão de responsabilidades e das competências que incumbem ao Estado; pelo contrário, o legislador não pode substituir-se invocando «processos de simplificação administrativa» à prática dos actos de gestão que competem à administração e esta, por sua vez, deve ser capaz de assumir as suas responsabilidades. Dada a relevância dos actos urbanísticos que lhes correspondem, não parece admissível «adquirir» ou «reclamar» direitos de urbanização equivalentes a um pedido de licenciamento pela via do deferimento tácito. Daí a proposta de alteração ao artigo 113.º, propondo-se a sua exclusão aos

6 actos equivalentes a «operações urbanísticas estabelecidas no n.º 2 do artigo 4.º», ou seja, todas as que estão sujeitas a licença administrativa. Assim, ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais em vigor, o Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda submete à apreciação da Assembleia da República o seguinte projecto de lei: Artigo único Os artigos 7.º, 22.º, 48.º 112.º e 113.º passam a ter a seguinte redacção: Artigo 7.º Operações urbanísticas promovidas pela Administração Pública 1 (...) 2 (...) 3 (...) 4 (...) 5 (...) 6 (...) 7 À realização das operações urbanísticas previstas neste artigo aplicam-se as normas constantes do artigo 22.º do presente diploma, e ainda, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 10.º, 12.º e 78.º. Artigo 22.º Discussão pública 1 (...)

7 2 Mediante regulamento municipal, podem ser dispensadas de discussão pública as operações de loteamento em que: a) O valor correspondente ao volume máximo de construção admissível não ultrapasse um milhão de contos; b) A área de construção não exceda 3% das parcelas abrangidas por cada unidade de execução dos planos municipais de ordenamento territorial. Artigo 48.º Execução de instrumentos de planeamento territorial e outros instrumentos urbanísticos 1 (...) 2 A suspensão ou a revogação de quaisquer direitos de terceiros que resultem de instrumentos e processos urbanísticos eficazes, nomeadamente, informação prévia (válida por um ano), aprovação de projecto de loteamento ou projecto de arquitectura, alvará de urbanização ou de construção, confere o direito a justa indemnização, aplicando-se, com as devidas adaptações, o disposto no Código das Expropriações. 3 Sempre que os processos de urbanização ou de construção não se iniciem dentro dos prazos abrangidos pela vigência de um plano municipal de ordenamento do território (PMOT), as alterações de uso do solo ou da sua intensidade de uso propostas por um novo PMOT não darão lugar a qualquer indemnização, a não ser que se mantenham válidos actos administrativos anteriores constitutivos de direitos de urbanização ou construção, tal como se encontram definidos no presente diploma. 4 (Anterior n.º 2)

8 5 (Anterior n.º 3) 6 (Anterior n.º 4). Capítulo IV Garantias dos particulares Artigo 112.º Intimação judicial para a prática do acto legalmente devido 1 (...) 2 (...) 3 (...) 4 (...) 5 (...) 6 (...) 7 (...) 8 (...) 9 Decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o acto devido, o interessado pode prevalecer-se do disposto no artigo 113.º. 10 (Eliminado). Artigo 113.º Deferimento tácito 1 Com excepção das operações urbanísticas estabelecidas no n.º 2 do artigo 4.º e nas situações referidas na alínea b) do artigo 111.º e no n.º 9 do artigo anterior, o interessado pode iniciar e prosseguir a execução dos

9 trabalhos de acordo com o requerimento apresentado nos termos do n.º 4 do artigo 9.º, ou dar de imediato utilização à obra. Assembleia da República, 16 de Outubro de Os Deputados do BE: Francisco Louçã Fernando Rosas.

10 PROJECTO DE LEI N.º 499/VIII [(REGIME JURÍDICO DO LICENCIAMENTO MUNICIPAL DAS OPERAÇÕES DE LOTEAMENTO, DAS OBRAS DE URBANIZAÇÃO E DAS OBRAS PARTICULARES (ALTERA O DECRETO-LEI N.º 177/2001, DE 4 DE JUNHO)] Relatório e parecer da Comissão de Administração e Ordenamento do Território, Poder Local e Ambiente Relatório A) Nota prévia O projecto de lei n.º 499/VIII, da iniciativa do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), sobre o «Regime jurídico do licenciamento municipal das operações de loteamento, das obras de urbanização e das obras particulares (Altera o Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho», foi apresentado ao abrigo do artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 130.º do Regimento, reunindo ainda os requisitos formais previstos no artigo 137.º deste mesmo diploma. Por Despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, o projecto de lei n.º 499/VIII, baixou à Comissão de Administração e Ordenamento do Território, Poder Local e Ambiente, para emissão do respectivo relatório e parecer. B) Do objecto e motivação

11 I) Introdução Em primeiro lugar, importa, desde já, deixar claro que a presente iniciativa legislativa apresentada pelo BE visa alterar o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho. Com efeito, o BE entende que as alterações introduzidas pelo Decreto- Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, vieram acrescentar «(...) algumas disposições materiais ao diploma que ( ) colidem com a transparência e o desejável controlo público, designadamente em matéria de operações de loteamento e de urbanização que carecem de licenciamento (...)». É, pois, a partir desta ideia central que são apresentadas propostas de alteração aos artigos 7.º (operações urbanísticas promovidas pela administração pública), 22.º (discussão pública), 48.º (Execução de instrumentos de planeamento territorial e outros instrumentos urbanísticos), 112.º (intimação judicial para a prática de acto legalmente devido) e 113.º (deferimento tácito). II) Descrição das propostas de alteração propostas pelo BE 1 O BE entende que não há «( ) nenhuma razão particular que excepcione a Administração Pública, as entidades concessionárias de serviços públicos ou ainda as próprias autarquias locais, da obrigação de informação e discussão pública relativamente às operações urbanísticas com um mínimo de relevo e impacto nas populações locais. Pelo contrário: porque se trata com frequência de operações de alguma envergadura e impacto, a prática urbanística da administração central e local tem sido, em

12 muitos casos, completamente oposta àquela a que os titulares de alvarás particulares estão obrigados. Por isso, se defende que ao Estado, em sentido lato, se apliquem as mesmas regras de publicidade e de informação e discussão pública que antecedem e que procedem a emissão dos respectivos alvarás. As propostas de alteração relativas ao n.º 7, artigo 7.º, vão nesse sentido (...)». 2 No que diz respeito à matéria que se acha prevista no artigo 22.º do diploma em causa, o BE considera que «( ) os limites que o diploma prevê para a dispensa da discussão pública, mais do que um procedimento de simplificação administrativa, configura, pelos seus termos exagerados, uma tentativa de obscurecer o processo de tomada de decisão e de evitar a discussão e a participação dos cidadãos sobre as operações urbanísticas em causa (...)», razão pela qual considera que os limites contidos na sua proposta de alteração «( ) são os que melhor se compaginam com a letra e o espírito da legislação conexa em vigor e, ao mesmo tempo, representam efectivamente um procedimento administrativo simplificado apenas para os casos em que, de facto, as obras de urbanização a encetar terão reduzido significado no contexto urbano em que se inserem (...)». 3 O BE propõe ainda mais duas alterações em matérias relacionadas com a questão dos «direitos adquiridos» (artigo 48.º) e a questão do deferimento tácito (artigos 112.º e 113.º). No que diz respeito à matéria dos «direitos adquiridos», o BE entende que «( ) as decisões camarárias que, tendo em vista o cumprimento dos instrumentos de planeamento municipal, conduza a alterações nas condições da licenciamento para a realização de operações urbanísticas ou de alvarás de construção estabelecida pelo artigo 48.º do presente diploma implique naturalmente a responsabilização por justas

13 indemnizações à luz do que dispõe a legislação em vigor, nomeadamente o Código as Expropriações ( )». Contudo, o BE considera que se deve, «( ) num período como o actual em que se vai iniciar um período de revisão de instrumentos de ordenamento municipal, acautelar as situações em que se poderão justificar decisões camarárias no sentido da revisão de autorizações ou licenciamentos, especialmente nos casos em que essas autorizações não deram lugar ao início de qualquer processo de urbanização em concreto (...)». É partindo desta premissa que «( ) É entendimento do Bloco de Esquerda que, esgotado o período de vigência dum instrumento de planeamento municipal, sem que determinado acto de urbanização tenha sido sequer iniciado, fará pouco sentido, se for caso disso, manter inalterável certos usos do solo que eventualmente se justificará alterar. Esse o sentido preciso das alterações propostas (...)». 4 É ainda dentro desta ordem de ideias que o BE propõe a modificação do artigo 113.º (deferimento tácito), já que considera que as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, «( ) mantém completamente em aberto, sem qualquer restrição, a possibilidade da prática do deferimento tácito poder funcionar favorecendo o interesse de particulares em casos de operações urbanísticas com significado, abrindo caminho para a violação de normas de protecção ambiental ou patrimonial ou dos próprios instrumentos legais de ordenamento do território ( )». Assim, o BE propõe a exclusão do deferimento tácito a todas as operações urbanísticas que estão sujeitas a licença administrativa. III) Conclusão

14 Neste contexto, o BE propõe a alteração do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, visando corrigir as distorções que, na sua perspectiva, este último diploma veio introduzir no novo Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, com claro prejuízo dos interesses públicos. Parecer a) O projecto de lei n.º 499/VIII, da iniciativa do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), sobre o «Regime jurídico do licenciamento municipal das operações de loteamento, das obras de urbanização e das obras particulares (Altera o Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho), reúne os requisitos legais e regimentais aplicáveis para subir ao Plenário da Assembleia da República; b) Os grupos parlamentares reservam as suas posições de voto para o Plenário da Assembleia da República. Palácio de São Bento, 14 de Novembro de O Deputado Relator, Nuno Teixeira de Melo O Presidente, Mário de Albuquerque.