Relações de trabalho no setor público no Brasil

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1 1 VII Congresso Latino-Americano de Estudos do Trabalho O trabalho no século XXI. Mudanças, impactos e perspectivas GT 16 Relaciones de Trabajo y Diálogo Social en América Latina Coordenadoras: Consuelo Iranzo CENDES Universidad Central del Venezuela Mariela Quiñones Universidade de la Republica, Uruguay Relações de trabalho no setor público no Brasil Autora: Aparecida Neri de Souza (Unicamp)

2 2 Relações de trabalho no setor público no Brasil Aparecida Neri de Souza (Unicamp) Resumo: O paper a ser discutido pretende responder às questões: (1) Qual orientação das mudanças nas relações de trabalho no Brasil, nos anos , durante os dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva? Que reformas (ou contra-reformas) foram desenvolvidas? Essas reformas representavam continuidade, avanço ou recuo em relação à década passada? Houve participação de que atores sociais na elaboração e na implementação? O governo de Lula promoveu reformas na legislação trabalhista que conduziu a um novo padrão de proteção social ou manteve o padrão neoliberal das políticas públicas de corte social? O paper tomará o trabalho no setor público como referência analítica, considerando que as relações de trabalho neste setor se expressam no campo político e jurídico que regula os interesses em jogo. Palavras-chave: relações de trabalho, Brasil anos 2003/2010, trabalho no setor público. Introdução O paper tem como objetivo descrever e analisar as mudanças na organização, condições e relações de trabalho no setor público, no Brasil, nos dois mandatos do governo Luis Inácio Lula da Silva (2003/2010). O foco da análise são os trabalhadores no setor público federal, de um lado, pelo fato de que o Brasil é uma república federativa; e de outro, pela capacidade de o governo federal influenciar as decisões dos governos locais por meio de aparatos legais e políticos A descentralização do poder para estados e municípios, permite diferentes arranjos institucionais (leis, normas e práticas) na organização e nas relações de trabalho no setor público. Ainda que, em princípio os estados e municípios são autônomos para conduzir políticas (...) desde que não entrem em conflito com as normas constitucionais e as leis federais (Costa, 2007, p. 218). As relações de trabalho no setor público se expressam no campo político e jurídico e reforçam as disputas e relações políticas e ideológicas. Os trabalhadores no setor público, como referência analítica neste paper, compreendem todo e qualquer funcionário, servidor ou empregado do Estado. O texto está organizado está organizado para responder as questões: (1) Reformas ou contra reformas nas relações de trabalho no setor público? A noção de reforma é compreendida como um processo de mudança gradual, nos marcos legais e institucionais,

3 3 das relações de trabalho. (2) Comparando o governo Lula com seu antecedente houve continuidades e rupturas? Teria produzido um novo padrão de proteção social ou estaria diante da manutenção do padrão neoliberal? (3) qual foi a participação de um ator social privilegiado: os sindicatos? (4) Seria possível informar quais são as orientações e tendências nas relações de trabalho no Brasil? 1. Relações de trabalho no setor público: reformas No Brasil, o período da ditadura militar fortaleceu a intervenção do Estado nas questões sociais, no planejamento econômico, na expansão da infraestrutura, na internacionalização da economia; este movimento foi beneficiado pelo crescimento econômico. Nesta direção, na década de 1980, o neoliberalismo teve dificuldades de se instalar, pois, na transição política parecia haver um consenso em torno do déficit social (Sader, 1998, p. 137), da concentração de renda, da chamada modernização conservadora. Somente com o governo de Fernando Collor de Mello (1990/1992) o Estado (em todas as suas dimensões) foi como colocado em evidência, cuja centralidade era a politica de ajuste da economia ao capitalismo mundial, cujo substrato ideológico era o neoliberalismo (Nogueira, 1998, p.123). Assim, a hegemonia liberal se impôs mediante uma concepção que concentrava fogo sobre o Estado, identificado com o regime militar, absolvendo assim as frações de classe que davam a verdadeira natureza social da ditadura militar. (...) a esquerda terminou entrando nos anos 80 desaparelhada para entender a profundidade da crise capitalista no Brasil, incluída a do Estado, esperando que a democracia resolvesse todos os nossos problemas (Sader, 1998, p. 138/9) Nesta direção, democracia passou a ser sinônima de desconcentração do poder econômico e político, a reforma do Estado ganhou visibilidade como reforma administrativa e os ajustes fiscais orientaram as ações governamentais, segundo Sader (1998). As relações de trabalho, como direito, continuaram desregulamentadas, a despeito da Constituição Federal (1988), pois quase a metade dos trabalhadores não possuem contratos formais de trabalho (expressos na Carteira de Trabalho). Somente nos anos 1990, portanto, haverá uma ascensão hegemônica do neoliberalismo, tomando o Estado e as políticas sociais como responsáveis pelo déficit público. Nogueira (1998, p. 152) argumenta que decadente no mundo por força de seu próprio fracasso como ideologia de uma nova era, o neoliberalismo encontraria no Brasil campo fértil para proliferar. A eleição de Fernando Henrique Cardoso (em 1994)

4 4 resultante de uma coalização de centro direita (em torno do PSDB e PFL 1 ) foi relevante para consolidar o quadro que se anunciava no início da década. Para compreendermos as transformações, continuidades, recuos ou avanços nas relações de trabalho no setor público, nas duas últimas décadas, tomar-se-á como ponto de partida a gestão de Fernando Henrique Cardoso (1995/2002), pelos motivos apresentados acima. Embora, no Brasil, as relações de trabalho sejam, historicamente, flexíveis, novas regulamentações, nestas duas últimas décadas, ampliaram a flexibilidade nos elementos centrais das relações de emprego. Há certo consenso, na bibliografia consultada, sobre a fragilidade da regulação social do trabalho; assim como baixo grau de institucionalização das relações de trabalho no setor público. No primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995/1998) com o objetivo de modernizar a administração pública foram realizadas mudanças no trabalho, propriamente dito, no setor público, nas formas de emprego, nas relações de trabalho. O projeto de modernização se ancorava em objetivos de eficiência e eficácia do Estado e seus trabalhadores. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1995), chamada de reforma gerencial ou modelo de administração pública gerencial (new public management), afetaram profundamente o emprego no setor público, especialmente as formas de contratação. Os argumentos centrais desta reforma era a necessidade de diminuir custos de manutenção da máquina estatal, aumentar sua eficiência e sua eficácia, num movimento de privatização das relações de trabalho no setor público, isto é transposição das formas de gestão do trabalho do setor privado para o setor público. Destacam-se, entre outras, quatro principais orientações deste plano: (1) flexibilização na contratação de trabalhadores do setor público: retorno ao regime contratual pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) para funções não essenciais de Estado 2 ; (2) flexibilização na demissão mediante a generalização de avaliações e possibilidade de demissão do trabalhador por insuficiência de desempenho e excesso de quadros; (3) adoção de remuneração variável e baseada em desempenho individual; (4) delimitação das funções e atuação do Estado: (a) atividades exclusivas de Estado 1 PSDB: Partido da Social Democracia Brasileira; PFL: Partido da Frente Liberal (refundado em 2007 como DEM, Democratas) 2 No Estado de São Paulo, a contratação mediante a CLT e não por meio do estatuto do funcionário público é realizada também para funções essenciais de Estado. Os professores das escolas técnicas e faculdades tecnológicas estaduais são contratados pela CLT (contratos por tempo determinado e indeterminado).

5 5 (legislar, regular, fiscalizar, tributar, definir políticas); (b) os serviços sociais e científicos de Estado (não exclusivos e denominados competitivos); (c) produção de bens e serviços para o mercado. As atividades, na área social e científica, consideradas não exclusivas e competitivas, mas subsidiadas pelo Estado, foram incluídas no setor público não estatal ou terceiro setor e deu origem à criação das organizações sociais 3. Reforçando a concepção de que o Estado deveria delegar atividades para terceiros, como forma de conter o crescimento do déficit público, por intermédio de programas de privatização ou desestatização. Essas recomendações se concretizaram nas Emendas à Constituição (EC 19 e 20, ambas de 1998). A emenda (19/1998) foi responsável, também, pela revisão (1) das regras de estabilidade dos trabalhadores no setor público: exigência de três anos para adquirir direito à estabilidade, perda de emprego por insuficiência de desempenho ou por excesso de despesas com a folha de pagamento 4 ; (2) do teto para os salários, no caso dos trabalhadores federais o teto é o salário do presidente e dos estaduais o teto é o salário do governador 5 ; (3) pela quebra do Regime Jurídico Único (RJU) e desta forma possibilitava que houvesse dois regimes de contratação, um pelo Estatuto do Funcionário Público (funcionários públicos) e outro pela Consolidação das Leis do Trabalho (empregados públicos). A emenda 20/1998 tratou da reforma previdenciária, estabelecendo (a) aposentadoria por tempo de contribuição em substituição ao tempo de serviço; (b) idade mínima para aposentadoria: 60 anos para homens e 55 para mulheres; (c) exigência de tempo mínimo de exercício no setor público (10 anos) e na função iu cargo (5 anos); (d) extinção da aposentadoria proporcional por tempo de trabalho (Matijascic, 2002 citado por Gomes et al, 2010). Segundo estudo do IPEA (2011) essas mudanças tiveram reflexos para além dos trabalhadores no setor público federal, afetaram o crescimento, a distribuição e modo de vinculação de pessoal em todo o âmbito federativo (p.7). A diminuição do contingente de trabalhadores foi provocada por três movimentos: (1) os planos de demissão 3 São entidades públicas de direito privado (lei 9637/1998), com contratos de gestão com o Estado, financiadas, portanto, pelo orçamento público (parcial ou totalmente). Após a criação das Organizações Sociais (OS), em 1999 (lei 9.790) foram criadas as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) como instituições em fins lucrativos para as áreas sociais (educação, saúde, cultura, entre outros) e que participam do processo de terceirização das atividades estatais (Dieese, 2008, p.88, 97). 4 A lei 9.801/1999 e a lei complementar 96/1999 normatizaram a demissão de trabalhadores no setor público. 5 As restrições salariais foram consolidadas na Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) que define percentuais de gastos com salários em todos os níveis da federação.

6 6 voluntária (PDVs) para trabalhadores no setor público federal, estadual e municipal; (2) a contenção de concursos públicos 6 ; (3) aumento das aposentadorias decorrentes de mudanças na Previdência social 7. Essas políticas foram priorizadas no segundo governo de Fernando Henrique Cardoso (1999/2002). E nesta direção, as políticas de equilíbrio fiscal e ajuste de contas públicas tiveram forte reflexo nos salários e no emprego no setor público. Entretanto, no segundo governo de FHC, a prioridade, segundo o estudo do IPEA (2011), foi deslocada para o programa de desestatização 8 e o fortalecimento das agências reguladoras como estratégias de liberalização econômica. O emprego público, como pode ser observado, foi tratado como um problema fiscal e as políticas se encaminharam na direção de restringir os custos do trabalho. Estudo de Gomes e al. (2010) evidencia que não só houve redução do contingente de trabalhadores, mas também as condições e relações de trabalhos se tornaram mais precarizadas (ausência de reajustes salariais; crescimento das formas variáveis de composição do salário mediante o dispositivo de gratificações; ampliação de trabalhadores temporários (substitutos com contratos especiais) e ou terceirizados, ausência de diálogo com sindicatos). De forma geral, a bibliografia aponta, que havia no início da gestão de Luis Inácio Lula da Silva (2003/2010), expectativas de superação das condições e relações de trabalho construídas no governo anterior, devido a história da formação do Partido dos Trabalhadores, das bases sociais que deram sustentação à agremiação ao longo de sua existência e da relação mantida com os sindicatos e movimentos sociais (Gomes et al, 2010, p. 8). As ambiguidades das políticas de gestão do trabalho no governo e a falta de consenso mais geral em relação à estratégia política são evidenciadas no início do governo Lula com a aprovação da reforma da previdência e com a manutenção das medidas e políticas de modernização administrativa. 6 Entre 1991 e 1994 não houve nenhum concurso público; 1995 a 1998 houve alguns concursos públicos, entretanto houve um decréscimo de 10,5% de trabalhadores; entre 1999/2002 o número de admissões por concurso público foi muito menor que no período 1995/1998. Na gestão Lula, como veremos, a seguir houve retomada dos concursos públicos. Dados do Ministério do Planejamento elaborado pelo IPEA (2011). 7 As reformas previdenciárias que provocaram aumento das aposentadorias, numa reação à perda de direitos: 1991 (governo Collor de Mello); 1995 a 1998 (Fernando Henrique Cardoso) e 2003 (primeiro ano do governo Lula). 8 Em 1991 havia mais de 20 mil trabalhadores em empresas de economia mista, em 2003 estes trabalhadores eram 6 mil. Dados do MTE/RAIS, elaborados pelo IPEA (2011)

7 7 Entretanto, o crescimento econômico, a partir de , favoreceu fortemente as políticas de emprego e salariais no setor público (IPEA, 2011; Gomes, 2010). Assim, foram reabertos os concursos públicos, para substituir os trabalhadores temporários, os terceirizados (cooperativas de trabalho ou agências internacionais), reposição das aposentadorias e criação de novos postos de trabalho com a ampliação das universidades e escolas técnicas no país. Tal medida possibilitou reverter a diminuição dos trabalhadores no setor público, ainda que não tenha se equiparado o número de trabalhadores em 2010 ( em atividade) com 1991 ( em atividade). Dados do Ministério do Planejamento, elaborados pelo IPEA (2011), evidenciam que no primeiro governo FHC caiu 10,5% (de para ) o contingente de trabalhadores e no segundo mandato continuou caindo, mas em menor proporção, a queda foi de 2,7% (de para ). Na primeira gestão de Lula, o contingente de trabalhadores públicos federais ativos aumentou 7,3% (de para ) e na segunda gestão chegou a , um aumento de 4,8%. O aumento do emprego na gestão de Lula é expressão de políticas econômicas e sociais, estratégicas para o desenvolvimento do país, mais amplas que as políticas administrativas ou gerenciais (IPEA, 2011). Ainda que os concursos públicos pretendessem substituir os trabalhadores com contratos irregulares (terceirizados, sub contratados, etc), o Tribunal de Contas da União, em relatório datado de 2009, indica que ainda havia quase 30 mil contratos irregulares. O Ministério Público e o governo Lula estabeleceram um Termo de Ajuste de Conduta 10 para substituir os trabalhadores temporários e terceirizados por concursados. José Dari Krein et al (2008) têm apontado em suas pesquisas a importância da ação do Ministério Público do Trabalho para a ampliação dos trabalhadores com contratos formais de trabalho (tanto no setor privado como no setor público). As instituições públicas no campo da proteção ao trabalho desempenham funções de resistência ao processo de flexibilização por meio do desrespeito à legislação trabalhista (Baltar et al, 2010). O crescimento econômico vivenciado no governo Lula teve reflexos importantes no mercado de trabalho, para além da esfera pública, destaca-se: redução das taxas de 9 Entre 2004 e 2008 a economia cresceu cerca de 5% ao ano, no período anterior o crescimento era de 2%. (Baltar et al, 2010). 10 Trata-se de um procedimento administrativo com o objetivo de efetivar e regulamentar normas de conduta para o cumprimento do ordenamento jurídico trabalhista, de proteção dos direitos dos trabalhadores. Funciona como uma espécie de acordo.

8 8 desemprego, expansão do assalariamento formal, crescimento do emprego nos setores organizados da economia (como destacado acima como setor público), redução do trabalho assalariado ilegal (sem carteira assinada) e por conta própria, valorização do salário mínimo. Embora os dados apresentados por Baltar et al (2010) indiquem uma melhoria as condições de uso da força de trabalho, há que registrar que, de forma geral, o capital sempre ajustou o volume e o preço da força de trabalho às diferentes conjunturas econômicas. No Brasil é característico o mercado de trabalho, histórica e marcadamente flexível, e a fragilidade na regulação social do trabalho. As políticas dos anos 1990 ampliaram o grau de flexibilidade nas formas de contratação, nas condições de uso e remuneração do trabalho (tanto no setor público como privado) e se mantiveram no governo Lula (2003/2010), ainda que tenha crescido o emprego assalariado pela CLT e pelo regime estatutário. Abaixo o quadro, a partir da elaboração pelo IPEA (2011, p. 10) sobre as principais diretrizes de administração pública e de politica de pessoal nos governos FHC e Lula. FHC (1994/2002) Lula (2003/2010) Organizações Sociais (OS), Organizações da Manutenção e ampliação para autonomia Sociedade Civil de Interesse Público gerencial em entidades públicas da (OSCIP). Autonomia gerencial nas entidades administração indireta (fundações). públicas não estatais. Planos de Demissão Voluntária (PDV) Não houve planos de demissão voluntária Limites para despesas com pessoal (Lei de Manutenção Responsabilidade Fiscal) Empregados pela CLT mediante processo seletivo público (fim do regime jurídico único) Avaliação de Desempenho Funcionário público demissível: insuficiência avaliação de desempenho, excesso de pessoal e limite de despesa com folha de pagamento Carreiras e concursos públicos para funções essenciais de Estado Agências reguladoras com trabalhadores próprios Inexistência de canais institucionais de negociação Manutenção. Houve queda deste tipo de contrato. Manutenção Manutenção. Diminuiu o número de funcionários demissíveis (temporários). Alteração. Concursos públicos para trabalhadores temporários e permanentes (órgãos públicos e agências reguladoras). Compromissos assumidos com Ministério Público e Tribunal de Contas da União. Contratos estatutários aumentaram de 78,5% (em 1995) para 90% (2010). Manutenção Reajustes salariais Mesa Nacional de Negociação Permanente na Administração Pública. Questões referentes

9 9 ao trabalho nos setor público 11 Diminuição do número de trabalhadores no setor público. Concursos somente no segundo mandato. Aumento do número de trabalhadores no setor público. Aumento concurso público (emprego estatutário). Participação do setor público no mercado formal de trabalho é de 21,8% em Criação do Fórum Nacional do Trabalho para coordenar a negociação entre representantes dos trabalhadores, empregadores e governo federal sobre a reforma sindical e trabalhista no Brasil. Reforma Previdência (1995/1998) Reforma Previdência (2003) Aposentadorias: 34,6% (hipótese relação com reforma previdência) 12 Aposentadorias: 39,9% (hipótese relação com reforma previdência) Período probatório de três anos para obter a Manutenção estabilidade Composição dos salários mediante Manutenção gratificações (institucionais e individuais) Taxa média de crescimento do PIB: 2,4 (entre 1995 e 1998); 2,1% (entre 1999/2002) Taxa média de crescimento do PIB: 3,5% (entre 2003 e 2006); 4,6% (entre 2007 e 2010) Aumento do desemprego Redução taxa de desemprego: de 12,3% para 10% (2003/2006); de 9,3% para 6,7% (2007/2010). Regiões metropolitanas. Crescimento do salário mínimo em média 5% Continuidades e rupturas? Novo padrão de proteção social? Manutenção do padrão neoliberal? O plano político e ideológico reforçam a dimensão política das relações de trabalho no setor público. O Estado, nas gestões de Lula e de FHC, foi impelido a diminuir custos de manutenção na máquina estatal, aumentar a eficiência e a eficácia desta por meio de ampliação da flexibilidade do uso e remuneração da força de trabalho no setor público. As mudanças observadas implicaram em perda de direitos trabalhistas, entre as quais se destaca a perda do direito à estabilidade no emprego e o fim da aposentadoria com salário integral. O governo Lula, favorecido pelo crescimento econômico, rompeu com o discurso anterior de subordinar as políticas de pessoal às necessidades de equilíbrio fiscal e ajuste de contas públicas e praticou políticas de incremento do emprego público, de concursos e de melhoria de salários. Os dados produzidos pelo Ministério do Trabalho e do Emprego evidenciam que o emprego cresceu na gestão de Lula, de 2003 a 2010, em 30,2% nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal). Entretanto foram os municípios os maiores empregadores 11 A mesa de negociação não foi uma criação do governo Lula, sua origem está na Mesa Nacional de Negociação do Sistema Único de Saúde (1993). Na gestão de Lula (2003) ganhou efetividade. 12 Nos períodos de discussão sobre as reformas da previdência, tanto no governo FHC como Lula, houve forte crescimento das demandas por aposentadoria (IPEA, 2011, p.10)

10 10 (houve um crescimento de 39,3%, enquanto que o emprego federal cresceu 30,2%). Quem menos empregou foram os estados, entre 2003 e 2010, cresceu o emprego em 19,1%. Os municípios, depois da Constituição Federal (1988), são responsáveis pela oferta de serviços nos campos da educação, saúde, serviço social, entre outros, áreas que, historicamente, possuem o maior contingente de trabalhadores do setor público. Houve também crescimento significativo do emprego no setor privado, 62,3% a mais de vínculos de trabalho se comparado 2010 com O setor privado, no Brasil, responde por 76,3% dos vínculos de trabalho, enquanto o setor público por 21,8% (as empresas estatais 1,9%). O governo Lula, em seus dois mandatos, obteve alto índice de aprovação, sobretudo em face à política de valorização do salário mínimo, à ampliação dos programas sociais, redução do desemprego e da informalidade, num quadro de crescimento econômico. Relações de trabalho: participação sindical e reformas A organização e os processos que organizam as relações de trabalho no setor público dependem, majoritariamente, da regulamentação legal. As discussões sobre as políticas, observadas na seção anterior, concentraram-se preponderantemente no campo partidário e legislativo. Ainda que, no Brasil, a Constituição Federal (1988) garanta o direito à sindicalização dos trabalhadores no setor público, os governos não tem a obrigação legal de negociação coletiva, não havendo portanto acordos ou dissídios, tal como os praticados pelo setor privado. O trabalho no setor público não tem os mesmos parâmetros econômicos validos para os demais assalariados no sistema de produção de mercadorias e de valor, cuja variação de salários, da jornada e do ritmo de trabalho, da intensidade tecnológica em relação a da quantidade da força de trabalho, estabelecem relação direta com a produtividade e com os lucros (Nogueira, 1998, p.5) A contraproposta às reivindicações sindicais dos trabalhadores no setor público depende de encaminhamentos dos governos (poder executivo) através de projetos de lei, decretos, etc. (Guedes, 1994), portanto, os governos podem conduzir as reformas sem levar em conta os sindicatos. Negociação coletiva e direito à sindicalização são questões distintas.

11 11 Em última instância, o Estado tem a prerrogativa de estabelecer as condições de trabalho e de remuneração de seus trabalhadores. Esta determinação, entretanto, tem sido substituída pela prática de consulta e de negociação coletiva, em vários países 13. Como não há, no Brasil, mecanismos de resolução de conflitos (seja individual, seja coletivo), as disputas são resolvidas mediantes processos administrativos e pela promulgação de lei, decreto, norma, etc. Nesta direção, os salários dos trabalhadores no setor público foram variáveis importantes de politicas de ajustes macroeconômicos. Os trabalhadores do serviço público vivem uma situação diferenciada, pois não tem a sua frente uma empresa, mas um orçamento que se define pela lógica das finanças públicas, a arrecadação, o gasto e o perfil da dívida pública. Tudo isso, é claro, balizado pela política implementada pelos poderes Legislativo e Executivo. (Guedes, 1994, p. 418). O direito à greve, embora tenha garantia constitucional 14, ainda precisa de regulamentação. A longa duração das graves evidencia a inexistência de canais institucionais de negociação, apontam para a dimensão política maior que o conflito trabalhista. Esses elementos apontam para um baixo grau de institucionalização das relações de trabalho no setor público. O governo FHC (1995/2002) construiu uma importante estratégia em direção à redução dos custos do trabalho, concretizada mediante demissões, privatizações ou terceirizações. Esses constrangimentos provocaram importante revés no sindicalismo brasileiro, em especial do setor público. Os trabalhadores no setor público estigmatizados como preguiçosos, indolentes, ineficientes são colocados na defensiva. Na gestão de Lula (2003/2010) a combinação com novos espaços decisórios (Fóruns, Câmaras) e representação sindical permitiu a adoção de atitudes mais pragmáticas nas negociações, indicando a emergência de uma nova forma de cooperação entre sindicatos de trabalhadores no setor público e governo. O movimento sindical brasileiro vem passando por um processo de reconfiguração desde a ascensão do PT ao governo federal. (Galvão, 2010, p.2). 13 Quase a totalidade dos países da OCDE tem alguma forma de consulta ou negociação coletiva. A França, por exemplo, tem negociação coletiva centralizada com recomendações para o governo, este pode ou não aceitar, se necessário for a regulamentação legal; em caso de ausência de acordo o governo estabelece unilateralmente os salários. (OCDE, 1997, citado por Cheilub, 2000). 14 A emenda constitucional 19/1998, no artigo 37, determina que a regulamentação do direito à greve seja realizada por lei específica.

12 12 No inicio do governo Lula (2003) algumas estratégias foram construídas para envolver o movimento sindical na proposta de governo, dentre elas destaca-se a criação de organismos tripartites (representantes de trabalhadores, empregadores e governo federal): o Fórum Nacional do Trabalho (FNT) e o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. Tinham como objetivo coordenar a negociação sobre as reformas previdenciária, tributária, trabalhista e sindical (Galvão, 2010). Num contexto de forte crescimento econômico, a partir de 2004, de valorização do salário mínimo, redução do desemprego, aumento do trabalho assalariado formal, ampliação de programas sociais compensatórios a ação dos sindicatos e suas centrais foi pragmática e com moderação de conflitos. Esse movimento tem reflexos no sindicalismo do setor público: os sindicatos substituíram a mobilização e enfrentamento pela realização de acordos e negociações tripartites (Tropia, 2012, p. 2). Um novo momento se instala nas relações de trabalho no setor público com a criação da Mesa Nacional de Negociação Permanente (MNNP), no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que coloca em pauta a necessidade de regulamentação da negociação coletiva e resolução de conflitos. Para que se legalize a negociação coletiva é necessária a alteração da Constituição Federal, artigo 37, mediante a proposição de emenda constitucional. Participam desta mesa: representantes do governo (Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão; Previdência social; Trabalho e Emprego; Fazenda; Casa Civil e Secretaria Geral da Presidência) e delegados e observadores sindicais (centrais, federações, confederações e sindicatos). As discussões podem ser travadas, também, no âmbito das mesas setoriais: política salarial, seguridade, direitos sindicais, negociação coletiva, entre outros. Houve interrupções de negociações da MNNP, entre os anos de 2005 e 2007, por parte dos representantes governamentais. Resultante deste processo e de não cumprimento de acordos já construídos o Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições do Ensino Superior (ANDES/SN), dentre outras entidades, se retirou da mesa de negociação. Há um esvaziamento das funções de negociação da mesa, há restrições às negociações pela tramitação no legislativo de leis, como por exemplo, de concessão de reajustes salariais. Ainda falta o reconhecimento dos processos de negociação coletiva para os trabalhadores do setor público. Ainda que em 1988, os trabalhadores do setor público tenham conquistado o direito à sindicalização e o direito à greve, ainda não se explicitou

13 13 a garantia do direito à negociação coletiva. No Fórum Nacional do Trabalho, com a criação da Câmara Setorial do Serviço Público, o movimento sindical passou a debater a necessidade de regulamentação da negociação. Entretanto, tanto sindicatos como governos tem pautado o debate sobre as relações de trabalho no setor público nos espaços legislativos e partidários. Prevalece uma perspectiva propositiva, ainda que haja clausulas interessantes do ponto de vista da resistência ao neoliberalismo (a defesa e manutenção de direitos). (Galvão, 2010, p. 14) Na solução de conflitos relacionados aos direitos e legislação trabalhista os sindicatos de trabalhadores no setor público têm optado pela via judicial (Silva, 2012). No momento de produção deste texto, havia sido publicado o Decreto 7.944/2013, sobre a Convenção 151, da OIT, estabelecendo o princípio da negociação coletiva para os trabalhadores do setor público. O poder executivo deverá encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei regulamentando a Convenção, que estabelece o princípio da negociação coletiva entre trabalhadores públicos e os governos das três esferas - municipal, estadual e federal. As mudanças nas relações de trabalho no setor público alteraram os posicionamentos dos sindicatos face ao governo, predominam as relações cooperativas e pragmáticas. Ainda que haja resistências, as principais centrais sindicais não combateram dois projetos significativos para o setor público: o projeto que limita o direito de greve e o projeto que cria fundações públicas de direito privado para a execução de atividades não exclusivas de Estado. As dificuldades de contestação e mobilização têm sido creditadas aos altos índices de popularidade do governo Lula (Galvão, 2010). Como observamos no primeiro bloco deste texto, o governo Lula não interrompeu o processo de flexibilização da legislação trabalhista que vinha sendo desenvolvida no governo anterior. O governo não ocupou os espaços de negociação construídos (como a MNNP o FNT) para discutir reajustes salariais e carreiras, os trabalhadores reclamam de não ser ouvidos e não ter acordos cumpridos. Concluindo, serão apresentados depoimentos de dirigentes das centrais sindicais ao jornal Brasil de Fato, em 18/01/ , que evidenciam contradições e ambiguidades nas relações entre sindicatos e governo Lula: 15 Acesso em 29/04/2013,

14 14 A relação com os trabalhadores do setor público é mais contraditória, já que o governo é empregador e patrão. Além disto, a política fiscal de viés neoliberal (...) torna o governo mais conservador e insensível aos direitos do funcionalismo, como ficou evidente nas greves ocorridas ao longo de Wagner Gomes, presidente da CTB (Central de Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil) Uma das características do capitalismo, no Brasil e no mundo, é que o setor público é mais atacado. Mauro Puerro, Coordenação Nacional da CSP Conlutas. Na gestão do presidente Lula, houve mais flexibilização e avanços no setor público (...) o mesmo vem ocorrendo com o governo Dilma. Isso é muito ruim (...) por falta de diálogo com o governo. Ricardo Patah, presidente da UGT (União Geral dos Trabalhadores) Para o funcionalismo público federal, o governo é patrão. E isso faz muita diferença no grau de experiência dos trabalhadores com o governo. (...) Lula realizou uma reforma da previdência que prejudicou os trabalhadores do serviço público. Edson Carneiro Indio, direção nacional da Intersindical Em geral, evidente que há uma crítica mais acentuada no setor público que no setor privado. Julio Turra, direção executiva da CUT, Sem dúvida, os setores [público e privado] tiveram impactos diferentes. O funcionalismo público fez greves longas e, no final, fez acordo com o governo federal. João Carlos Gonçalves, Juruna, secretário geral da Força Sindical Referências bibliográficas: ALMEIDA, Gelsom Rozentino. O governo Lula, o Fórum Nacional do Trabalho e a reforma sindical. Florianópolis. Revista Katál, v.10, n. 1, p , BALTAR, Paulo et al. Trabalho no governo Lula: uma reflexão sobre a recente experiência brasileira. Campinas: Global Labour University Working Papers, n. 9, may, Brasil de fato. Jornal. Entrevistas, 18/01/2013, acesso em 29/04/2013, CHEIBUB, Zairo B. Reforma administrativa e relações trabalhistas no setor público: dilemas e perspectivas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 15, n. 42, p , junho/2000. COSTA, Valeriano. Federalismo. In: AVELAR, Lúcia; CINTRA, Antônio Octávio (Orgs.). Sistema político brasileiro: uma introdução. 2ª. ed. São Paulo: Edunesp; Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, DIEESE. As relações de trabalho no setor público: ratificação da Convenção 151. Nota Técnica n. 60, fevereiro DIEESE. Relações e condições de trabalho no Brasil. São Paulo: Dieese, 2008.

15 15 GALVÃO, Andréia. O movimento sindical no governo Lula. Entre a divisão e a unidade. V Congreso Latinoamericano de Ciencia Politica. ALACIP, Buenos Aires, GOMES, Darcilene et al. Condições e relações de trabalho no setor público: o caso do governo Lula. Brasília: 1º. Simpósio Brasileiro de Ciência de Serviços, GUEDES, Cezar. Os trabalhadores no setor público brasileiro: prática sindical, conquistas e armadilhas. In: Oliveira, Carlos Alonso et al (Orgs.). O mundo do trabalho crise e mudança no final do século. São Paulo: Scritta, IPEA. Ocupação no setor público brasileiro: tendências recentes e questões em aberto. Comunicados do IPEA, no. 110, 08 setembro, NOGUEIRA, Arnaldo Mazzei. Emergência e crise do novo sindicalismo no setor público brasileiro. XXII Encontro Anual da Anpocs, Nogueira, Marco Aurélio. As possibilidades da política. Ideias para a reforma democrática do Estado. São Paulo: Paz e Terra, Sader, Emir. A esquerda brasileira frente ao Estado. In: Haddad, Fernando (Org.) Desorganizando o consenso nove entrevistas com intelectuais à esquerda. Petropolis: Vozes, SILVA, Juan Carlos. Sindicalismo docente e reforma educacional no estado de SP na gestão de José Serra (2007/2010). Universidade Estadual de Campinas, Dissertação Mestrado, TROPIA, Patrícia. O movimento sindical docente contra a proletarização do trabalho no Brasil contemporâneo. Texto preliminar para Rede sobre sindicalismo e associativismo docente, 2012.

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