Então, vamos à obra!!!!

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2 ASSUNTO: ORÇAMENTO PÚBLICO (CONCEITO, TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO - ORÇAMENTO PROGRAMA, DIMENSÕES, NATUREZA JURÍDICA, CICLO ORÇAMENTÁRIO, ORÇAMENTO NA CF/88, UNIDADE ORÇAMENTÁRIA, UNIDADE ADMINISTRATIVA, INSTRUMENTOS NORMATIVOS APLICADOS AO ORÇAMENTO PUBLICO) Galera concurseira, vamos esmiuçar a disciplina de AFO, que está contemplada no edital do certame para o Ministério Público da União 2010 em diversos cargos. Meu objetivo aqui com vc é fazê-lo(a) amar essa disciplina!!! Então, vamos à obra!!!! Assim como as pessoas físicas, o Estado, enquanto ente político, realiza a sua ATIVIDADE FINANCEIRA que consiste na arrecadação de recursos e na utilização do produto dessa arrecadação em favor de toda a sociedade, na forma de bens e serviços (pelo menos em tese!!!!!). Bem, para que o Estado obtenha esses recursos e gaste-os no financiamento dos serviços públicos, deve executar um orçamento: é o chamado Orçamento Público (Lei Orçamentária Anual-LOA). Tal mecanismo financeiro deve ser elaborado e executado baseado em algumas normas, que constam, principalmente, na Carta Magna (CF/88), na Lei nº 4.320/64, na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e em outros instrumentos normativos (Portarias Interministeriais, Decretos-Lei), os quais veremos adiante. Acontece que o Estado, em virtude de atuar numa conjuntura de escassez de recursos e demandas sociais ilimitadas, precisa planejar a sua vida financeira, a sua Atividade Financeira, como já dissemos. Conforme preceitua Kiyoshi Harada, a finalidade do Estado é a realização do bem comum, conceituado como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidade humanas(...) O bem comum, explanado pelo ilustre autor, é materializado pela realização do que anteriormente chamamos de ATIVIDADE FINANCEIRA, que consiste em: Obter Receita Pública Suprir as Necessidade s Públicas Criar Gerenciar Crédito Público Orçament o Público Gastar Despesa Pública Analogamente, nós, pessoas físicas, quando recebemos o nosso salário, planejamos (ou pelo menos deveríamos) gastá-lo, para um determinado período, em diversas áreas: educação, saúde, moradia, infra-estrutura, lazer, aquisição de imobilizado, investimentos, aplicações financeiras etc. É claro que, em virtude da escassez de recursos e das nossas necessidades humanas, diga-se de passagem, ilimitadas, precisamos priorizar determinadas áreas em que iremos despender os nossos recursos. Após estabelecermos um planejamento, definirmos prioridades de gastos, executaremos as despesas para financiar nossas demandas individuais, satisfazer as nossas necessidades enquanto ser humano. Da mesma forma é o Estado, guardadas as devidas proporções e nuances, é claro!!!!! A partir do quadro anterior, podemos inferir que o Estado obtém recursos, para financiar os seus gastos, através da arrecadação de Receitas Públicas, viabilizada principalmente pela arrecadação tributária, que constitui a sua principal fonte de financiamento. A realização de operações de crédito (obtenção de empréstimos e 2

3 financiamentos- receitas de capital) também constitui outra fonte de recursos no financiamento das demandas sociais. Entretanto, tudo aquilo que o ente político prevê arrecadar e gastar está contido na LOA, que constitui o planejamento operacional viabilizador das políticas públicas e dos programas de governo traçados em seu PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO (Plano Plurianual-PPA). Há um ditado popular que diz: Quem gasta o que ganha é imprudente; quem gasta mais do que ganha é irresponsável! As pessoas físicas e jurídicas planejam suas vidas objetivando atingir metas no curto, médio e longo prazos, não é mesmo? Com o poder público não é diferente! O governo também planeja. No entanto, a planificação governamental é mais complexa. Deve seguir o princípio basilar da Administração Pública: a legalidade. Isso quer dizer que o Poder Público somente está autorizado a fazer o que a lei determina. Não pode o Poder Público, por exemplo, se valer da seguinte máxima: Se a lei não proíbe, então é possível adotar um comportamento nela não expresso. Quanto ao processo de planejamento orçamentário, pode-se verificar a instituição de leis que tratam da matéria, a saber: SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO BRASILEIRO PPA (1) LDO LOA Figura 1 (1) PPA - PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO : é o plano de médio prazo(alguns autores) ou de longo prazo estabelece os objetivos estratégicos da administração lei do plano plurianual (PPA). (2) LDO - PLANEJAMENTO TÁTICO: interface entre os níveis estratégico e operacional lei de diretrizes orçamentárias (LDO). (3) LOA - PLANEJAMENTO OPERACIONAL: curto prazo ações para que o plano estratégico seja materializado lei orçamentária anual(loa) IRETRIZES 1. PLANO PLURIANUAL - PPA BJETIVOS ETAS O planejamento das ações governamentais se traduz objetivamente no instrumento denominado Plano Plurianual que é a carta de intenções do representante do executivo, contendo o estabelecimento das prioridades e o direcionamento das ações do governo, para um período de quatro anos. É estruturado, conforme o disposto no artigo 165, 1º, de forma regionalizada, e dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Essa determinação compatibiliza-se com um importante objetivo da política orçamentária que é o de reduzir as desigualdades inter-regionais e também caminha em total harmonia com o ditame expresso no artigo 3º, inciso III de nossa Carta Magna que diz: 3

4 Artigo 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:... III erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais O Plano Plurianual é o mecanismo utilizado para determinar a visão estratégica do representante do executivo quanto ao desenvolvimento do país. Neste sentido, traduz, de um lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos. Esse instrumento é o elo de ligação entre as ações de longo prazo e as necessidades imediatas. É a mais abrangente peça e planejamento governamental, uma vez que promove a convergência do conjunto das ações públicas e dos meios orçamentários para a viabilização dos gastos públicos. O esqueleto do PPA são os programas de trabalho do governo, que constituem instrumentos de organização da ação governamental para a concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Planejamento Estratégico da Administração Pública. O programa consiste, pois, no módulo integrador do PPA com a LOA (ex.: erradicação do analfabetismo). Alexandre, na prática, o que motiva a elaboração de um programa???? Na prática, todo programa nasce de um problema, um problema da sociedade a ser resolvido por seus representantes legalmente constituídos. Porém, é de nosso conhecimento que existem uma série de causas que concorrem para que este problema aconteça. É exatamente aí onde atuam os programas. Geram ações capazes de combater diretamente as causas dos problemas identificados para então alcançarem a total resolução deste. Como o orçamento empregado atualmente é o Orçamento-Programa, que possui, ênfase nas realizações, a administração pública precisa mensurar estas realizações, e o faz por meio do instrumento denominado Indicador que vai determinar o quanto do problema foi resolvido, com as ações implementadas em combate às causas deste. O fluxo abaixo ilustra como pode ser definido o processo de um programa; PROBLEMA Causas Causa 1 Causa 2 Causa 3 Objetivo + Indicador Ações Ações 1 Ações 2 Ações 3 SOCIEDADE (pessoal, famílias, empresas) Em suma, pode ser considerado como o conjunto articulado de ações (como exemplo: projetos, atividades, operações especiais e ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos orçamentários), estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Objetivo este que será concretizado em um resultado (solução de um problema ou atendimento de demanda da sociedade), expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando, consequentemente, a avaliação objetiva da atuação do governo. O reordenamento das ações do governo sob a forma de programas visa dar maior visibilidade aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e transparência à aplicação dos recursos públicos. As ações que compõe o programa estão associadas aos produtos (bens ou serviços) resultantes da execução destas, quantificados por metas. 4

5 Em resumo: PROGRAMA AÇÕES CUIDADO!!!!! Projetos, Atividade e Operações Especiais são detalhamentos dos programas e não tipos de programas. PROJETOS ATIVIDADES OPERAÇÕES ESPECIAIS AÇÕES PROGRAMÁTICAS Conjunto de operações LIMITADAS no tempo; Tem como resultado um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo, que pode ser medido, física ou financeiramente. Conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente; Tem como resultado um produto necessário à manutenção da ação de governo, que normalmente pode ser medido quantitativa e qualitativamente. Ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo; Não resulta em um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços; São basicamente detalhamentos das funções Encargos Especiais. A geração de um programa presume a necessidade de solução para um problema pré-existente, o atendimento de uma demanda da sociedade ou o atendimento de determinada demanda dos diversos órgãos públicos, viabilizando a realização adequada das suas atribuições. Um programa é executado por meio de ações que o integram tais como projetos, atividades, operações especiais e outras ações que devem inexoravelmente ser concorrentes e suficientes para o alcance do objetivo explícito pelo programa. Aquelas ações que não propõem demanda de recursos orçamentários, mas geram bens ou serviços para uma parcela ou para a totalidade do público-alvo do programa, são chamadas outras ações. Podemos destacar alguns exemplos destas como: o incentivo à colaboração ou parceria de outras instituições privadas ou de outras esferas de governo; a alavancagem de recursos orçamentários; o estímulo à geração de receita própria; a edição e instrumentos normativos, entre outros. Tipos de programas: Quanto à classificação, os programas do PPA eram de quatro tipos: I Programas Finalísticos : são os programas que tem por objetivos a solução de problemas ou o atendimento direto das demandas da sociedade. Quando possuem ações desenvolvidas por mais de um órgão setorial são chamados de Multi-setoriais. Ex: Fome-Zero. II Programas de Serviços do Estado: destinam-se ao atendimento das demandas do próprio estado, realizados por órgãos que tem por finalidade o atendimento à administração pública. Ex: Treinamento de Servidores. 5

6 III Programas de Gestão de Políticas Públicas: pressupõem um autogerenciamento do estado. Abrange ações que tem por finalidade o planejamento e a formulação de políticas setoriais, a coordenação e o controle dos programas que se encontram sob a responsabilidade de determinado órgão. Ex: Gestão da Política de Saúde. IV Programas de Apoio Administrativo: congregam todas as ações capazes de gerar os insumos necessários à apropriação por parte dos demais programas. É o programa de suporte. Ex.: Apoio Administrativo. A partir da elaboração do PPA , passaram a existir apenas dois tipos de programas: 1. Programas Finalísticos por meio dos quais são ofertados bens e serviços diretamente à sociedade e nos quais são gerados resultados passíveis de aferição por indicadores; e 2. Programas de Apoio às Políticas Públicas a Áreas Especiais voltados para a oferta de serviços ao Estado, para a gestão de políticas e para o apoio administrativo. CARACTERÍSTICAS Instrumento de planejamento governamental (planejamento estratégico) de longo prazo, contendo os projetos e atividades que o governo pretende realizar. Vigência: União, Estados, Distrito Federal e Municípios: 04(quatro) anos. Começa a produzir efeitos a partir do segundo exercício financeiro do mandato do Chefe do Executivo até o final do primeiro exercício do mandato seguinte. Observação CAPCIOSÍSSIMA!!! Veja que a vigência do PPA não coincide com o mandato do Chefe do Poder Executivo. Procura-se com isso evitar a descontinuidade dos programas governamentais!!!!!!!!!!!!! Observe o gráfico abaixo!!! VIGÊNCIA DO PLANO PLURIANUAL PPA Mandato Atual 1 ANO ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO 1º ano vigência PPA mandato seguinte Vigência do PPA 4º ano vigência PPA mandato anterior 1 ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO ANO VIGÊNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS LDO 17 Jul X1 31 Dez X2 VIGÊNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA EXERCÍCIO FINANCEIRO 1 jan 31 Dez Alexandre, com relação à vigência da LDO, existe consenso entre os doutrinadores acerca de sua vigência ser de um ano??? Conforme estabelece o ADCT da CF/88, a PLDO (Proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias) deverá ser aprovada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, o que equivale atualmente até 17 de julho (art. 57, 2º, CF/88). Se o Legislativo assim não proceder, não dará início a seu recesso até que esta seja aprovada aprovada. 6

7 Retornando para o Executivo após este prazo, este terá 15 dias para sancionar ou vetar a proposta. Sancionada pelo Executivo, entrará em vigor com sua sanção e produzirá efeitos no exercício financeiro subseqüente, deduzindo-se então que sua vigência será de aproximadamente 18 meses. Somos, portanto, partidários da idéia de que, quando sancionada pelo Poder Executivo, a LDO orientará a elaboração da LOA já no segundo semestre do exercício em que é aprovada (INÍCIO DA VIGÊNCIA), estabelecendo metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente. A nosso ver, se considerarmos todas as suas funções, a vigência da LDO é maior que um ano (18 meses), conforme dissemos, porém sua eficácia é anual!!!!! Abaixo extraímos excertos do ilustríssimo autor Valdecir Pascoal para fundamentar a nossa tese!!!! ATENÇÃO!!!! (OPINIÃO DE AUTOR CONSAGRADO: VALDECIR PASCOAL) Mesmo que alguns autores falem em vigência anual da LDO, isso, a rigor, não é correto. Valendo-nos do conceito jurídico de vigência, há que se concluir que a LDO vigora por mais de um ano. Normalmente é aprovada em meados do exercício financeiro, orientando a elaboração da LOA no segundo semestre e continuando em vigor até o final do exercício financeiro seguinte. Diga-se, contudo, que, embora a vigência formal seja maior que um ano, a LDO traça as metas e as prioridades da Administração apenas para o exercício subseqüente. (2004, pág.41) Conteúdo principal: fixa, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas do Governo para: (ARTIFÍCIO MNEMÔNICO PPA DOM) as despesas de capital (ex.: construção de escolas, hospitais); as despesas decorrentes derivadas das despesas de capital (ex.: contratação de pessoal necessário ao funcionamento das escolas e hospitais); os programas de duração continuada (despesas vinculadas a programas com duração superior a um exercício financeiro como o programa de bolsa-escola, por exemplo). Quando de sua elaboração, a Administração e o legislador deverão planejar a aplicação de recursos públicos de modo a atenuar a enorme desigualdade entre as regiões brasileiras (no caso do PPA da União) ou entre as sub-regiões existentes nos Estados e Municípios(caso do PPA dos Estados e Municípios). - DIRETRIZES - orientações gerais ou princípios que nortearão a captação e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos. - OBJETIVOS indicam os resultados a serem alcançados pela administração pública quando da execução orçamentária(ex.: elevar o nível educacional da populacional, especialmente, combatendo o analfabetismo). - METAS quantificação, física e financeira, dos objetivos (ex.: construção de salas de aula em todo o País, no período de quatro anos, R$ 100 milhões, na construção de salas de aula). - PROGRAMAS são as ações que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. Correspondem ao MÓDULO INTEGRADOR entre PPA e a LOA.São eles que garantem a compatibilização entre os dois instrumentos de planejamento citados. São instrumentos de organização da atuação governamental, articulando um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido e mensurado por indicadores previstos no PPA.(ex.: Defesa dos direitos da Criança e do Adolescente, PAC PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO, BOLSA-ESCOLA) - DURAÇÃO CONTINUADA Programas cuja execução ultrapassam um exercício financeiro (ex.: Programa Bolsa Escola, Programa de Aceleração do Crescimento, obras com prazo de conclusão superior a um ano etc.) Orienta as demais leis orçamentárias (LOA, LDO), servindo de guia para elaboração da LDO, da LOA e dos demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais. De acordo com a Constituição Federal, projeto de lei do PPA é de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Poder Executivo. De acordo com a doutrina (Alexandre de Moraes), a iniciativa é exclusiva. 7

8 O PPA, PORTANTO, CORRESPONDE A TODOS OS PROGRAMAS DE GOVERNO DELINEADOS, PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PARA SEREM REALIZADOS NO PERÍODO DE 4 (QUATRO) ANOS 2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS LDO ETAS RIORIDADES Conforme visto anteriormente, o Plano Plurianual estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro exercícios financeiros. Resta-nos saber, entretanto, que parcelas dos programas governamentais executar anualmente? Quais as prioridades de execução? Para responder a estes e outros importantes questionamentos é que existe a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Duas definições básicas de LDO serão apresentadas aqui. A primeira delas é: - A LDO é o elenco de prioridades dentro dos programas governamentais expressos no PPA. A segunda definição é a seguinte: - A LDO é o ajuste das prioridades de governo (PPA) às reais possibilidades de caixa (LOA). Partindo desta definição, a LDO é o elo de ligação entre o planejamento governamental, idealizado no PPA e a disponibilidade de recurso do ente federativo, definida na LOA, para a realização deste sonho. A LDO é inovação do Poder Constituinte originário. Portanto, esse instrumento de planejamento que não existia no ordenamento jurídico anterior surgiu com a nova Constituição Federal de CARACTERÍSTICAS Instrumento de planejamento de curto-prazo; Deve ser elaborado em harmonia com o PPA e orientará a elaboração da LOA; Estabelece as Metas e Prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente; Disporá sobre as alterações na legislação tributária; Fixará a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (políticas prioritárias para o Banco do Brasil, BNDES, Caixa Econômica, Banco do Nordeste e demais fomentadoras do desenvolvimento). Autorizará a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de pessoal a qualquer título na administração. Exceção: as empresas públicas e as sociedades de economia mista, nos temos do disposto no artigo 169, 1º da CF, não precisam dessa autorização na LDO. IMPORTANTE!!!! Art. 57, 2º da CF/88 A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de LDO. Em tese, pelo teor do caput do artigo 57 da CF, a LDO deverá estar aprovada até 17 de julho. Se isso não acontecer, a sessão legislativa prorrogar-se-á automaticamente até a aprovação da LDO. Ou seja, a LDO deverá ser aprovada antes do primeiro recesso parlamentar com objetivo de orientar a elaboração da LOA. Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes funções, sendo as mais relevantes as dispostas no art. 4º da LRF (Confira no final da apostila a redação do mesmo!!!!!) Após ter lido o artigo supra, verifica-se o glamour que a LRF concede a esse instrumento de planejamento que, com a edição da LC 101/00, passou a ser o principal instrumento de regularização das contas públicas, de equilíbrio fiscal, de austeridade fiscal!!!! 8

9 JÁ FOI QUESTÃO DE PROVA DE CONCURSO!!!! O principal instrumento de planejamento governamental que ganhou ênfase com a edição da LRF foi a LDO A LRF estabelece que a LDO disporá também sobre: Equilíbrio entre receitas e despesas refere-se à observância do princípio do equilíbrio orçamentário e ao equilíbrio durante a execução do orçamento, o chamado equilíbrio auto-sustentável, o equilíbrio primário. Falaremos mais adiante desse equilíbrio, que constitui um dos principais alicerces, pilares da LRF. Critérios e forma de limitação de empenho a ser efetivada nas hipóteses previstas na LRF e atendida nos orçamentos anuais; Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos orçamentários a lei deverá levar em consideração a relação custo-benefício entre custos e resultados alcançados; Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas que estão condicionadas aos limites legais, como por exemplo, as transferências por convênios; Metas fiscais, em anexo próprio, denominado Anexo de Metas Fiscais; Riscos Fiscais, em anexo próprio, denominado Anexo de Riscos Fiscais. O 1º do art. 4º da LRF estabelece que deve integrar o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, que é trienal, onde serão estabelecidas as metas anuais, em valores correntes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referir e para os dois seguintes. Fiscais (valores correntes e constantes) Exercício financeiro+dois 5 melhor compreensão dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a LDO, é condição sine qua non o pleno conhecimento dos conceitos de resultado primário e resultado nominal. Vejamos a seguir. Resultado Primário: METAS FISCAIS PARA 1. RECEITAS; 2. DESPESAS; 3. RESULTADO NOMINAL; RESU 4. RESULTADO PRIMÁRIO; KJD 5. MONTANTE DA DÍVIDA PÚBLICA Determina se o nível de gasto no orçamento dos entes federativos é compatível com suas arrecadações, ou seja, se as receitas primárias (não-financeiras) são capazes de sanar as despesas primárias (não-financeiras). A. Receitas Primárias ou Não-Financeiras: correspondem ao total da receita orçamentária deduzidas as operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras e retorno de operações de crédito (juros e amortização), recebimento de recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatização e aquelas relativas a superávits financeiros. Para evitar a dupla contagem, não devem ser consideradas como receitas não-financeiras as provenientes de transferências entre as entidades que compõe o ente federativo. B. Despesas Primárias ou Não-Financeiras: correspondem ao total da despesa orçamentária deduzidas as despesas com juros e amortizações da dívida interna e externa, com aquisição de títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos com retorno garantido. Da confrontação dos conceitos supramencionados é que se pode apurar os seguintes resultados: 9

10 Superávit Primário : Receitas Primárias > Despesas Primárias Déficit Primário: Receitas Primárias < Despesas Primárias Resultado Nulo: Receitas Primárias = Despesas Primárias O Resultado primário exprime se o ente federativo está ou não exercendo suas atividades dentro de seus limites financeiros atribuídos a ele gerando a elevação ou redução do nível de endividamento. Resultado Nominal: Através do cálculo do Resultado Nominal poderá ser apurado se o ente necessitará ou não de empréstimos junto às entidades financeiras e/ou setor privado para fazer cumprir com suas obrigações. Este resultado pode ser considerado como a Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP). O resultado nominal é apurado a partir do acréscimo ao resultado primário do saldo da Conta de Juros que apresenta a diferença entre os juros pagos e recebidos (juros nominais; líquidos) decorrentes de operações financeiras. A partir da confrontação destes conceitos apuramos os seguintes resultados: Superávit Nominal : Resultado Primário > Conta de Juros Déficit Nominal: Resultado Primário < Conta de Juros Resultado Nulo: Resultado Primário = Conta de Juros O 2 do art. 4º da LRF menciona que o Anexo de Metas Fiscais conterá, ainda: Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; Avaliação da situação financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais de natureza atuarial; Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. O Anexo de Metas Fiscais AMF representa uma novidade importante dentro da elaboração do orçamento público e da gestão pública brasileira. Seu principal objetivo é demonstrar como será a condução da política fiscal para os três exercícios financeiros, ou seja, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Neste caso, estarão sendo elaboradas metas trienais, mas que serão revistas a cada ano, quando da elaboração da LDO. Através desse anexo pode-se avaliar o cumprimento das metas fiscais dos três exercícios anteriores e demonstrar, em termos financeiros, o que está planejado para o exercício vigente e para os dois seguintes. Este demonstrativo obriga o gestor público a justificar como irá compensar as renúncias de receitas concedidas através de benefícios fiscais. Deve também o gestor observar os limites legais de despesas de caráter continuado, como por exemplo, as despesas com pessoal. Uma das inovações trazidas pela Constituição de 1988, a LDO submete à soberania popular, por meio de seus representantes, a definição das prioridades para aplicação dos recursos públicos. Vale ressaltar que, anteriormente, o estabelecimento das prioridades não transitava pelo parlamento sendo definidas unilateralmente pelo Poder Executivo. ANUAL 10

11 TRIENAL Outra novidade trazida pela LRF foi o Anexo de Riscos de Fiscais. De acordo com o 3º do art. 4º da LRF, a LDO conterá ANEXO DE RISCOS FISCAIS, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas caso se concretizem. Esse anexo tem por objetivo garantir a realização dos resultados fiscais apresentados no Anexo de Metas Fiscais. Isso porque qualquer despesa não prevista na elaboração das metas pode comprometer os resultados pretendidos. Neste caso, a partir das despesas em potencial que possam comprometer os resultados orçamentários (como as sentenças judiciais em andamento), será feita na LOA uma reserva de contingência para a cobertura dessas despesas. OS PASSIVOS CONTINGENTES(Riscos Fiscais) AVALIA E INFORMA OUTROS RISCOS CAPAZES DE AFETAR AS CONTAS PÚBLICAS AS PROVIDÊNCIAS A SEREM TOMADAS, CASO SE CONCRETIZEM OS RISCOS FISCAIS. Os Riscos Fiscais podem ser, grosso modo, classificados em duas categorias distintas. Risco Fiscal, portanto, é o gênero, cujas espécies são: Riscos Orçamentários e Riscos da Dívida. Observe o fluxograma abaixo RISCOS FISCAIS RISCOS ORÇAMENTÁRIOS RISCOS DA DÍVIDA Os riscos orçamentários são aqueles que dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas previstas não se confirmarem, isto é, de existir desvios entre as receitas ou despesas orçadas e as realizadas. Riscos orçamentários Possibilidades de algumas receitas previstas na LOA Necessidade de execução de despesas não fixadas na LOA ou orçadas a menor Exemplos de riscos orçamentários: Alexandre, Arrecadação seja de menos tributos técnico menor do e que mais o previsto objetivo: na lei o que orçamentária são Riscos frustração Fiscais????? na arrecadação, em função de fatos ocorridos posteriormente à elaboração da LOA ou ainda à restituição de determinado tributo não previsto. Restituição de tributos maior que a prevista nas deduções da receita orçamentária. Ocorrência de epidemias, enchentes, abalos sísmicos ou outras situações de calamidade pública que demandem do Estado ações emergenciais. 11

12 Os riscos da dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à Administração, caso sejam efetivadas resultarão em aumento do serviço da dívida pública no ano de referência. Riscos da Dívida Variação das taxas de juros e de câmbio em títulos VINCENDOS. Passivos contingentes que representam dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis, a exemplo dos resultados de julgamentos de processos judiciais. INFORMAÇÃO CAPCIOSÍSSIMA!!! A Lei de Diretrizes Orçamentárias possui três tipos de conteúdos, sendo eles: 1. Constitucional definido na Constituição Federal de 1988 em seus artigos 165, 2º, e 169, 1º, inciso II. 2. Legal expresso na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. Específico originado no próprio corpo ou texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias. É importante ressaltar que a LDO é o principal instrumento de equilíbrio das contas públicas, vez que a ela foram atribuídas inúmeras funções, pela Lei Maior e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. É de suma relevância que você as memorize, separadamente, nos seus dois lobos cerebrais. No lado direito do seu cérebro, você irá colocar as funções estabelecidas pela Constituição Federal; no lado esquerdo, as funções estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Vamos, portanto, elencá-las em um quadro resumo. FUNÇÕES ESTABELECIDAS PELA CF/88 (Art. 165, 2º; Art. 169, 1º, II; Art. 99, 4º; Art. 127, $ 5º) 1. Compreender as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente (Selecionar as prioridades dentre as metas estabelecidas no PPA); 2. Orientar a elaboração da LOA; 3. Dispor sobre as alterações na legislação tributária; 4. Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; 5. Estabelecer os limites de despesas para as propostas orçamentárias dos poderes e do Ministério Público; 6. Estabelecer autorização específica para as hipóteses do artigo 169, 1º, II. (Autorizar a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções, alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia mista (Art.169, 1º, II) FUNÇÕES ESTABELECIDAS PELA LC 101/00(LRF) Art. 4º, caput, 1º e 3º; Art. 5º, III. 7. dispor sobre equilíbrio entre receitas e despesas; 8. dispor sobre critérios e formas de limitação de empenho; 9. normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; 10. demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; 11. estabelecer metas fiscais em um Anexo específico (AMF) e avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem (ARF); 12. estabelecer o montante e a forma de utilização da Reserva de Contingência 3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) ORÇAMENTO PÚBLICO A Lei Orçamentária Anual LOA é o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é gerenciar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Dentre as diversas funções que desempenha o Orçamento da União, destaca-se, nos termos do 7º, art. 165, 12

13 a de reduzir as desigualdades inter-regionais segundo o critério populacional. Da mesma forma que na LDO, várias alterações foram introduzidas, pela LRF, na sistemática de elaboração do orçamento anual. As principais encontram-se elencadas no quadro a seguir: A LOA deve conter, em anexo, o demonstrativo de compatibilidade da programação dos orçamentos com as metas da LDO, previstas no Anexo de Metas Fiscais (****); A LOA deve conter previsão para a reserva de contingências, em percentual da RCL, destinada ao pagamento de passivos contingentes, além de outros imprevistos fiscais; A LOA deve conter as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dívida (e suas receitas) demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de créditos adicionais; A LOA não poderá conter crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada; Veda-se que a LOA contenha dotação para investimentos com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no 1º do art. 167 da Constituição Federal. CARACTERÍSTICAS A LOA deverá estar compatível com o PPA e com a LDO. Programa a vida econômica e financeira do Estado e o programa de trabalho do governo. Trata-se de uma lei autorizativa, expressa em termos monetários. Prioriza as necessidades da coletividade. É o orçamento propriamente dito. Metodologia atual utilizada na sua elaboração: orçamento-programa. Cumpre ano a ano as etapas do PPA; é a materialização dos programas contidos no PPA. A respectiva lei corresponde, na verdade, a 03(três) suborçamentos, ou 03(três) esferas orçamentárias(cf, art. 165, 5º). O orçamento fiscal e o orçamento de investimentos, compatibilizados com o PPA, têm o objetivo de reduzir as desigualdades entre as regiões, segundo critério populacional. O Governo só poderá iniciar qualquer programa ou projeto se houver autorização específica na Lei Orçamentária. A LOA, além de estimar as receitas e fixar as despesas, poderá conter autorização para abertura de créditos suplementares e para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita(aro). Deverá acompanha-la um demonstrativo, regionalizado, sobre os efeitos da concessão de anistia, isenção, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Lei nº 4320/64 (arts. 2º e 22) esses dispositivos estabelecem quais os documentos, demonstrativosm e anexos que deverão integrar a proposta orçamentária enviada anualmente pelo Executivo ao Legislativo. Comporão a proposta orçamentária: mensagem do Chefe do Executivo; projeto de Lei de Orçamento. Devem observar três funções estatais fundamentais: a alocativa, a distributiva e a estabilizadora; O orçamento é lei formal, mas não material, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras (posicionamento atual do STF). A LOA é uma lei temporária(vigência limitada), especial(de conceito determinado e processo legislativo peculiar) e ordinária(aprovada por maioria simples); O tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil é o orçamento misto, pois a elaboração e a execução cabe ao Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo sua votação e controle. Tipos de orçamento existentes: (1) Legislativo; (2) Executivo; (3) Misto. (****) Esse demonstrativo em anexo à Lei Orçamentária Anual deverá evidenciar a compatibilidade entre o PPA e a própria LOA, ou seja, se tais instrumentos de planejamento estão compatíveis com as metas e prioridades estabelecidas na LDO. NÃO CONFUNDA!!!!! Os anexos de riscos e metas fiscais são instrumentos da LDO. A LOA deve conter a 13

14 Reserva de Contingência, que é uma dotação global com a finalidade de atender os passivos contingentes e outros riscos fiscais imprevistos. A Reserva de Contingência é uma dotação de recursos de forma global, não destinada a nenhum órgão ou projeto específico, posto que não especifica ou detalha onde os recursos serão aplicados. Portanto, se é dotação orçamentária, deve estar prevista na LOA. A Lei Orçamentária Anual é o instrumento legal indicado para alocação de receitas e despesas orçamentárias. Por ser uma dotação global não destinada a nenhum órgão ou projeto específico, a Reserva de Contingência é uma exceção ao princípio da especificação ou especialização do orçamento. Alexandre, que fatos podem ensejar dívidas (passivos) contingenciais a serem cobertas com a reserva de contingências?????? Lides de ordem tributária e previdenciária; Ações trabalhistas referentes à aplicação da Unidade Real de Valor (URV) no primeiro semestre de 1994; Disputa sobre o percentual de reajuste dos saldos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em função do plano Verão de 1989 e do Plano Collor I de 1990 CONTERÁ RESERVA DE CONTINGÊNCIAS ESTALECERÁ MONTANTE E FORMA DE UTILIZAÇÃO DA RESERVA DE CONTINGÊNCIAS Dimensões ou aspectos do orçamento: Jurídica: essa dimensão é a que define o orçamento ou integra a lei orçamentária no conjunto de leis do país.o orçamento é uma lei formal; Econômica: Corresponde à característica que atribui ao orçamento o poder de intervir na atividade econômica, propiciando geração de emprego e renda em função de investimentos que podem se previstos e realizados pelo setor público, resultando com isso no desenvolvimento do país; Financeira: representa o fluxo financeiro gerado pelas entradas de recursos obtidos com a arrecadação de receitas e os dispêndios com as saídas de recursos proporcionado pelas despesas, evidenciando a execução orçamentária. Política: corresponde à definição de prioridades, numa situação de escassez de recursos, por exemplo; Técnica: representa o conjunto de regras e formalidades técnicas e legais exigidas no processo orçamentário(ciclo orçamentário) ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO MODERNO O Orçamento Público é um demonstrativo obrigatório e padronizado para cada esfera da federação. É um cuidado necessário para que a sociedade tome conhecimento dos programas de governo e assegurar seu cumprimento. O conceito de orçamento tem mudado bastante ao longo do tempo, por causa da evolução de suas funções, que são hoje bem diferentes que no passado. A história do Orçamento Público evoluiu em duas grandes fases: a do orçamento tradicional e a do moderno. Orçamento Orçamento (ORÇAMENTO PROGRAMA) 14

15 Tradicional Gastos Lei 4.320/64 Dl 200/67 CF/88 Moderno Planejamento O tradicional(ou clássico) tinha como sua principal função o controle político. Possibilitou o controle político do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. O Orçamento Tradicional, ao lado da linguagem contábil, adotava classificações suficientes apenas para instrumentalizar o controle das despesas pura e simplesmente. Eram adotadas duas classificações clássicas: a) por unidades administrativas (os órgãos responsáveis pelos gastos) b) por objetivo ou item de despesa( era simplesmente previsão de receita e autorização de despesa, não era de acordo com programas e objetivos a atingir) O orçamento clássico evoluiu para o Orçamento de Desempenho ou de realizações, onde se buscava saber as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra. Assim, saber o que a Administração Pública comprava tornou-se menos relevante do que saber para que se destinava aquela aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao sistema de planejamento. A idéia de orçamento moderno nasceu nos EUA. Exigia-se que os orçamentos deveriam constituir-se de instrumentos de administração, de forma que auxiliassem o Executivo nas várias etapas do processo administrativo. Atualmente, as políticas econômicas têm sido inibidoras da expansão das despesas públicas, por isso, o papel que vem sendo reforçado é o do orçamento como instrumento de controle econômico. Eleva-se a função de planejamento do orçamento, para evitar déficit (gastar mais que recebe). A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal quando, em ser art. 16, determina: em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual (PPA) a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. Orçamento-programa é a metodologia utilizada para a elaboração do orçamento atualmente. É a alocação dos recursos com ênfase não no objeto do gasto, mas no seu objetivo. Não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, um instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, merecendo destaque as seguintes vantagens: a) Melhor planejamento de trabalho; b) maior precisão na elaboração do orçamento; c) melhor determinação das responsabilidades; d) maior oportunidade para redução dos custos; e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público; f) facilidade para identificação de duplicação de funções; g) melhor controle da execução do programa; h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; i) apresentação dos recursos e dos objetivos da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas; e j) ênfase no que a instituição realiza e não no que gasta 15

16 Segundo Pascoal, a palavra programa revela característica, uma qualidade do orçamento moderno. O orçamento-programa é instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades que o governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparência dos gastos públicos. Ressalte-se, porém, que, durante a evolução do orçamento-programa (orçamento moderno), houve o chamado ORÇAMENTO DE DESEMPENHO (ou por realizações). No orçamento de desempenho, procura-se saber as coisas que o governo FAZ, e não as coisas que o governo COMPRA. A ênfase é dada aos resultados. Todavia, não se podia ainda falar em orçamento-programa, pois não havia qualquer vinculação do orçamento ao planejamento governamental. Partiu-se, então, para uma técnica mais elaborada, que foi o orçamento-programa. ORÇAMENTO PROGRAMA DIRETRIZES OBJETIVOS METAS PROGRAMAS Conjunto de critérios. de ação e de decisão que deve disciplinar e orientar os diversos aspectos envolvidos no Processo de Planejamento. Resultados que se Pretende alcançar Especificação e quantificação física e financeira dos objetivos estabelecidos Ações que resultem em serviços prestados à comunidade passíveis de quantificação. Giacomoni destaca que, essencialmente, o orçamento-programa deve conter: a) os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja consecução são utilizados os recursos orçamentários; b) os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços governamentais, no sentido da concretização dos objetivos; c) os custos dos programas medidos por meio da identificação dos meios ou insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários para a obtenção dos resultados; e d) as medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizações (produto final) e os esforços despendidos na execução dos programas. Alexandre, e como se dá o relacionamento entre as partes principais da estrutura esquelética do orçamento-programa????? 16

17 Vamos observar o fluxo desse relacionamento a partir da figura abaixo. DEMANDA DIRETRIZES OBJETIVO PRODUTO FINAL MEDIDA DE DESEMPENHO RESULTADO META PROGRAMA CUSTO Com base no que foi disposto, é possível destacar as principais características do orçamento-programa: 1. orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização; 2. a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas; 3. as decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis; 4. na elaboração do orçamento, são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício; 5. a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento; 6. o principal critério de classificação das despesas é: funcional e programático; 7. utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados; 8. controle para avaliar resultados sob a égide da eficiência, eficácia e efetividade na execução dos programas de Governo, que correspondem aos indicadores de resultados na Administração Pública. ORÇAMENTO TRADICIONAL VERSUS ORÇAMENTO-PROGRAMA ORÇAMENTO TRADICIONAL O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação A alocação de recursos visa à aquisição de meios As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades financeiras das unidades organizacionais Na elaboração do orçamento são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais A estrutura do orçamento dá ênfase aos Aspectos contábeis da gestão. Principais critérios classificatórios: unidades administrativas e elementos. Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como dos resultados. O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento. ORÇAMENTO-PROGRAMA O orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas. As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis. Na elaboração do orçamento são consideradas todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento. Principal critério de classificação: funcional-programático. Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais. 17

18 O Orçamento Programa permite a avaliação do resultado das ações governamentais através das medidas de eficiência, eficácia e efetividade. A seguir, elencamos a diferença entre os conceitos: Eficiência pode ser medida pelo resultado obtido entre o volume de bens e serviços produzidos e o volume de recursos consumidos, para alcançar a economia de recursos na consecução dos objetivos, obtendo o melhor desempenho na operacionalidade das ações. É a capacidade que tem o gestor público de aplicar recursos de forma otimizada. Eficácia ocorre quando os objetivos pré-estabelecidos são atingidos. Pode ser medida pelo grau de cumprimento dos objetivos fixados nos programas de ação, comparando-se resultados obtidos com os previstos, ou seja, quando mais próximos os gestores estiverem dos resultados esperados, mais eficaz terá sido a sua gestão. Efetividade mede o impacto final da atuação governamental em termos de eficiência e eficácia na utilização dos recursos, determinando o cumprimento das finalidades do governo e justificando sua existência. É a capacidade que tem o gestor público de satisfazer as necessidades da coletividade, num determinado espaço de tempo. ORÇAMENTO BASE ZERO Dentre as formas ou classificação de orçamento moderno pode-se citar uma experiência absorvida da iniciativa privada que ficou denominada de Orçamento Base-Zero. Essa metodologia de orçamento teve sua origem em 1968, numa experiência desenvolvida por Peter A. Pyhrr, na Texas Instruments, e tem como princípio reavaliar todos os programas e despesas a cada período. Quando foi governador do Estado da Geórgia, Jimmy Carter implantou o Orçamento Base Zero em seu Estado e depois levou a experiência para o âmbito do governo federal e a aplicou em alguns Ministérios. O Orçamento Base-Zero centrava o foco na questão dos indicadores de avaliação das políticas públicas, dos programas, dos projetos, atividades inseridos no orçamento que não tiveram uma avaliação adequada e novamente eram inseridos no orçamento do próximo ano. Ao contrário do orçamento tradicional que já parte de uma determinada base orçamentária, acrescentando apenas uma projeção de inflação, o Orçamento Base-Zero exige que cada administrador justifique detalhadamente todas as dotações solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar por que deve gastar o recurso. Cada administrador é obrigado a preparar um pacote de decisão para cada atividade. O Orçamento Base Zero traz uma contribuição importante e uma provocação aos gestores públicos. Essa modalidade de orçamento moderno questiona a deficiência nas informações sobre a análise dos resultados, e o que se convencionou chamar de incrementalismo a reprodução simples do passado, ou seja, repete-se alguns programas dos orçamentos anteriores porque não se tem parâmetro ou análise dos programas. O orçamento base-zero é aquele sobre o qual não há direitos anteriores. É comum no caso de entes novos. Por exemplo, pode-se citar a criação de um novo município. Como não há experiências anteriores, não há muitos parâmetros para definir-se quanto irá para a secretaria de saúde, de educação, etc. Iniciativa PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO Base Constitucional: art. 84, XXIII da CF/88; art. 61, 1, II, b ; art. 85,VI; art º São de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, leis que envolvam matéria orçamentária. Esta iniciativa é privativa e indelegável; No Brasil, diz-se que a iniciativa é de iniciativa vinculada, vez que, embora a competência pela iniciativa seja do titular do Poder Executivo, o mesmo está obrigado ao prazo determinado em legislação; Todas as leis de elaboração do PPA, LDO e LOA são ordinárias de iniciativa do Chefe do Poder Executivo; A omissão(não exercer a iniciativa ou deixar de cumprir o prazo determinado pela CF, CE e LOM) do chefe do executivo constitui crime de responsabilidade CF/88, art. 85, VI); 18

19 Prazos Caberá a uma lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA(art. 165, 9º, I da CF/88). O que ocorre é que essa lei complementar ainda não foi editada. Assim, a União, os Estados e os Municípios que não estabeleceram prazos específicos continuam seguindo o disposto no art. 35, 2º, do ADCT da CF/88, que determina os prazos na tabela seguinte: Projeto de Lei Envio: Chefe do PE ao PL. Devolução: do PL ao PE(para sanção ou veto) Parâmetro para envio: Parâmetro para devolução: término do exercício término da sessão legislativa financeiro. ou período legislativo. BASE LEGAL PPA LDO LOA 4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato do chefe do PE(31 de agosto) 8 meses e ½ antes do encerramento do exercício financeiro(15 de abril) 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro(31 de agosto) Até o término do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro), do exercício em que for encaminhado. Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho) Até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro), do exercício em que for encaminhado Art. 35, 2º, do ADCT. Art. 35, 2º, do ADCT. Art. 35, 2º, do ADCT. Obs: os prazos assinalados na tabela supra dizem respeito à União, prevalecendo para Estados, DF e Municípios o que estiver disposto nas suas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas. Isto, até que a Lei complementar referida no art. 165, 9º, I e II, da CF/88 esteja em vigor. Obs: A Sessão Legislativa Ordinária no âmbito federal está regulamentada pelo art. 57 da CF/88, que estabelece: Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro(redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006). Cuidado com essa mudança!!! O ADCT refere-se ao encerramento do 1º período da sessão legislativa e encerramento da sessão legislativa, não estabelecendo datas. Com a Emenda nº 50/2006, as datas foram alteradas!!!!!! Ainda, o 2º do mesmo artigo versa: 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Com base no parágrafo do artigo supra disposto, pode-se inferir que uma das situações que impede o início do recesso parlamentar em 18 de julho é a não aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Alexandre, quando vc se referia aos prazos de envio da proposta orçamentária, dois questionamentos me vieram à tona acerca do Não-envio e Não-Devolução dos Projetos!!!!!! 19

20 Tome nota!!! O art. 32(ao lado) da Lei nº 4.320/64 responde a esse questionamento, determinando que o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente!!!! Tome nota!!! Apesar de não previsto em legislação, entende a doutrina que caberá, por princípio da simetria, a promulgação por parte do Poder Executivo, tal como o enviou ao Legislativo, ignorando eventuais emendas aprovadas ou em discussão(sérgio Jund citando Kiyoshi Harada) 1º) E se o chefe do Poder Executivo não encaminhar a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios? Lei 4.320/1964: (...) Se não receber a proposta no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente. 2º) E se o Poder Legislativo não devolver o projeto de lei aprovado para sanção do Chefe do Poder Executivo até o dia 31 de dezembro? Valdecir Pascoal entende que, de forma diversa, na falta de uma regra permanente que regule essa situação excepcional, tanto na União como em alguns estados, a LDO vem tratando dessa questão, estabelecendo que o Executivo fica autorizado a gastar determinada proporção(x/12) da proposta que ainda está tramitando. DUODÉCIMOS Com base na LDO, o Poder Executivo elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e das unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, conforme visto no quadro anterior (art. 35, 2º, inciso III do ADCT), o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa e, consequentemente, do exercício financeiro, o que corresponde a 31 de agosto. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas. A Constituição determina que a Proposta Orçamentária deve ser votada e aprovada até o final da sessão legislativa, atualmente encerrando a 22 de dezembro. Depois de votada no Legislativo, a proposta segue para o Executivo, que dispõe de 15 dias para sancionar ou vetar. Sancionada, entra em vigor a partir de sua publicação até o encerramento do exercício financeiro seguinte ao de sua elaboração. Entretanto, se o Executivo resolver vetar esta proposta, devolverá para o legislativo que dispõe, inicialmente de 30 dias para uma análise prévia do veto executivo, podendo restituí-la neste prazo ou posteriormente. Durante a discussão desta proposta no exercício subseqüente de sua geração, a cada mês será executado 1/12 da Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO anteriormente aprovada, enquanto não houver Lei Orçamentária Anual legalmente válida. Quando do retorno da Proposta da LOA, o Executivo deverá se manifestar em 48 horas. Se não houver nenhuma manifestação de vontade, neste período, ocorrerá a sanção tácita desta, ou seja, a LOA entrará automaticamente em vigor após este prazo. Se houver, entretanto, reação contrária, ou melhor o segundo veto por parte do Executivo, este devolverá a Proposta ao Legislativo, onde deverá ser sancionada pelo Presidente do Senado, e em sua ausência, pelo Vice- Presidente do Senado. Apreciação(Discussão) pelo Poder Legislativo O Processo Legislativo Orçamentário é um processo especial, pois a CF estabelece, em regra, uma apreciação conjunta da matéria, sendo apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum 20

21 (art. 166 da CF/88), que corresponde ao Regimento do Congresso Nacional. Essa fase do processo, portanto, consiste na etapa destinada ao debate em plenário, conhecida, também, por fase de discussão, sendo subdvidida nas seguintes etapas: proposição de emendas, voto do relator, redação final e votação em plenário. apreciação e votação dos projetos (PPA, LDO e LOA) e das leis referentes a créditos adicionais cabe ao Poder Legislativo em suas respectivas esferas; a apreciação dos projetos de leis orçamentárias(ppa, LDO, LOA) e dos projetos relativos a créditos adicionais(suplementares e especiais) é conjunta, feita pelas duas Casas do Congresso Nacional(Câmara e Senado); a apreciação obedecerá às regras do regimento comum; ATENÇÃO!!!! embora a sessão de apreciação(discussão e votação) seja CONJUNTA, a apuração dos votos, SEMPRE, dar-se-á separadamente(art. 43 do Regimento do Congresso Nacional) A não-obtenção de maioria simples em, pelo menos, uma das Casas, importará na rejeição da matéria. a apreciação das leis orçamentárias pelo Poder Legislativo é indelegável, vez que essa matéria não pode ser objeto de lei delegada(art. 68, 1º, III da CF); Emendas Base Constitucional: art. 166, 2º, 3º, 4 º, As emendas devem ser apresentadas à Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores, que sobre elas emitirá um parecer, e, apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional(conjuntamente). A Comissão Mista deverá emitir parecer sobre as emendas antes de serem apreciadas pelo plenário. Ficará a cargo da Comissão Mista a redação final do projeto de lei. Aplicação do Processo Legislativo Comum O processo legislativo orçamentário é considerado um processo legislativo especial; no entanto, atendidas as regras ou os preceitos especiais, aplicam-se aos projetos que tratam de matéria orçamentária, no que não contrariar o disposto no processo legislativo especial (art. 166 da CF/88), as demais normas relativas ao processo legislativo comum(art. 66 da CF sanção, promulgação, veto, informação das razões de veto etc.). Sanção Uma vez aprovado no Legislativo, será necessária a aquiescência do titular do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado. Assim, o titular do Poder Executivo somente sancionará o projeto se estiver de acordo com o mesmo, conforme determina o art. 66 da CF/88: a Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. Veto Caso não esteja de acordo com o projeto de lei aprovado pelo Legislativo, poderá veta-lo total ou parcialmente, conforme art. 66 da CF/88. Promulgação Consiste no atestado de validade da existência da lei. É, portanto, um ato declaratório, demonstra que a lei é executável, ou seja, quando o titular do Poder Executivo aquiesce com o projeto de lei, também o está promulgando, pois o ato de sancionar já imprime caráter de executoriedade à lei, restando, no entanto, para que possa ter eficácia e se tornar obrigatória, o ato de publicação. Publicação Apesar de acabada, a lei, para se tornar executável e obrigatória, necessita de publicação no órgão de imprensa oficial da esfera governamental (Diário Oficial). A publicação consiste no atestado de conhecimento de que uma lei nova está em vigor. Ao contrário da promulgação, que revela a executoriedade de uma lei, a publicação impõe a sua obrigatoriedade, pois, com a promulgação, a lei existia, mas não obrigava o seu cumprimento; após a sua publicação, ela se torna obrigatória, não podendo ser alegado o seu desconhecimento. 21

22 CONCEITOS IMPORTANTES!!!! (1) Crédito orçamentário: autorização da própria lei orçamentária ou de crédito adicional expressa nos programas de trabalho. Corresponde à dotação prevista na lei de orçamento. Exemplo: Recuperação da pavimentação das rodovias federais (2) Crédito Adicional: a dotação prevista nas leis sucessivas ao orçamento, cuja finalidade é atender a despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. (3) Dotação orçamentária: o montante (limite) da autorização dada na lei orçamentária para gastos, ou seja, o valor que pode ser gasto em um crédito. (4) Unidade orçamentária (UO): aquela contemplada com dotação diretamente na lei orçamentária. (5) Unidade administrativa (UA): aquela que recebe autorização por descentralização de uma UO ou outra UA. (6) Unidades Executoras (UE): são aquelas que efetivamente realizam o gasto, ou seja, executam a despesa orçamentária. (7) SOF/MPOG (Secretaria de Orçamento Federal): corresponde ao órgão central do sistema de orçamento, vinculado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão. (8) Descentralização Orçamentária: movimentação da autorização de despesa da unidade orçamentária para a unidade administrativa. Pode ser Provisão (se interna) ou Destaque (se externa) (9) Provisão ou descentralização interna de créditos: quando envolve unidades gestoras de um mesmo órgão, ministério ou entidade integrante dos orçamentos fiscal e da seguridade social. (10) Destaque ou descentralização externa de créditos: quando envolve unidades gestoras de órgãos, ministérios ou entidades de estruturas administrativas diferentes (de um órgão para outro) (11) Descentralização Financeira: movimentação de recursos financeiros do órgão arrecadador (Ministério da Fazenda, na União, Secretarias da Fazenda ou de Finanças, nos Estados e Municípios) aos demais órgãos na estrutura organizacional do mesmo ente da federação (intra-governamental). Na linguagem contábil, podem ser de dois tipos (Repasse e Sub-Repasse). (12) Cota: é a primeira fase da descentralização das disponibilidades financeiras, consiste na transferência do órgão central de programação financeira para os órgãos setoriais do sistema. Essa movimentação está condicionada, entre outras coisas, à efetiva arrecadação de recursos financeiros pelo Tesouro Nacional e ao montante de compromissos financeiros assumidos pelos órgãos. (13) Repasse: importância financeira que a unidade orçamentária transfere a outro Ministério (ou Secretaria de Estado ou de Município) ou órgão. É a descentralização das disponibilidades financeiras vinculadas ao orçamento, recebidas anteriormente sob a forma de cota da STN/MF, sendo de competência dos órgãos setoriais de programação financeira, que as transfere para outro órgão ou ministério. (14) Sub-Repasse: importância financeira que a unidade orçamentária transfere a outra unidade orçamentária ou administrativa do mesmo Ministério (ou Secretaria de Estado o Município) ou órgão. Corresponde à descentralização de disponibilidades financeiras vinculadas ao orçamento, realizada pelos órgãos setoriais de programação financeira, para unidade orçamentária (UO) ou unidade administrativa (UA) a eles vinculadas, ou seja, que faça parte da sua própria estrutura. 22

23 Recursos Orçamentários Dotação Movimentação de Créditos Orçamentários (Descentralização de Créditos Destaque Provisão Recursos Financeiros Cota Movimentação de Recursos Financeiros Repasse Sub-repasse CAPCIOSÍSSIMA!!!! A movimentação de créditos orçamentários (autorizações de despesas) em sentido horizontal denomina-se destaque. Quando ocorre o destaque, deve ocorrer também o repasse (envio dos recursos financeiros para lastrear os créditos destacados à outra entidade). A movimentação de recursos orçamentários em sentido vertical denomina-se provisão. Quando ocorre a provisão, deve ocorrer também o sub-repasse (envio dos recursos financeiros para lastrear os créditos remetidos à outra unidade). É bom saber!!!! Ressalte-se que os destaques e provisões tratam de autorizações orçamentárias. No caso do destaque, a contrapartida do lado financeiro é o repasse; no caso da provisão, a contrapartida do lado financeiro é o sub-repasse. (15) Sistema de orçamento federal: sistema COMPOSTO dos seguintes órgãos: SOF/MPOG; Unidades setoriais em cada Ministério ou órgão equivalente; Unidades Orçamentárias, as quais efetivamente realizam o gasto, ou seja, executam a despesa por meio de um unidade executora. HIERARQUIA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS VIGÊNCIA QUADRIENAL ANUAL ANUAL PPA LDO LOA Legendas: OF Orçamento Fiscal OIE Orçamento de Investimentos de Estatais OSS Orçamento de Seguridade Social (1) O fato de o orçamento estar discriminado em três esferas orçamentárias(desenho acima) não fere o Princípio da Unidade(Totalidade). Essa divisão sistemática tem o condão de oferecer uma visão integrada das ações governamentais. Os recursos dos orçamentos fiscais e da seguridade social provém basicamente da cobrança de tributos e contribuições, bem como da exploração do patrimônio público. O orçamento de investimento das estatais compreende as despesas com aquisição de bens para o ativo imobilizado, excetuadas as relativas à aquisição de bens para arrendamento mercantil. PPA 23

24 (2) O Orçamento da seguridade social compreende não só as entidades e órgãos a ela vinculados, mas também todas as despesas relativas à saúde, previdência e assistência social, independentemente da unidade orçamentária responsável. ASSUNTO: PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS PROFESSOR ALEXANDRE AMÉRICO 1. Princípios Os princípios são premissas e linhas norteadoras de ação a serem observadas na concepção da proposta de orçamento. Sua principal finalidade é disciplinar e orientar a ação dos governantes. ATENÇÃO!!!!! A lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro, em seu artigo 2º, determina obediência a três princípios: unidade, universalidade a anualidade (ou periodicidade). Os demais princípios não derivam dessa lei, mas da sistemática de elaboração das diversas LOAs e de entendimentos da Constituição da República Federativa do Brasil. OBS: Não há uma lista exaustiva de princípios orçamentários, pois o próprio conceito de orçamento público está em constante evolução. Serão abordados a seguir os princípios mais aludidos pela doutrina e pelo ordenamento jurídico pertinente à área orçamentária 1.1. Princípio da Legalidade Orçamentária (PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL) O princípio da Legalidade está previsto no inciso II do art. 5º da Constituição Federal de 1988 (CF/88): Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Por este princípio, todo o orçamento público deve ser elaborado por lei e todas as leis que tratam de matéria orçamentária (as leis do Plano Plurianual PPA, de Diretrizes Orçamentárias LDO, a Lei Orçamentária Anual LOA, as leis que autorizam os créditos suplementares e especiais etc) devem ser aprovadas pelo Poder Legislativo. O inciso I ao art. 167 da CF é uma aplicação do princípio da legalidade: (...) é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária.. CUIDADO NAS QUESTÕES DE CONCURSOS!!!! O princípio da legalidade é amplo e genérico. Quando a questão falar de elaboração de leis e exame de legislativo, está se referindo ao princípio de legalidade. EXCEÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA!!!!! ABERTURA DE CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS PARA ATENDER DESPESAS IMPREVISÍVEIS E URGENTES (Art. 167, 3º da CF). Este tipo de crédito é aberto por medida provisória ou decreto, instrumentos à disposição do chefe do Poder Executivo, conforme o caso!!!! 1.2. Princípio da Anualidade ou Periodicidade (PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL E INFRANCONSTITUCIONAL) BASE CONSTITUCIONAL: art. 165, III da CF/88 BASE INFRACONSTITUCIONAL: art. 2º, Lei nº 4.320/64 24

25 De acordo com o art.2º da Lei 4.320/64: (...) a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos aos princípios da unidade, universalidade a anualidade. Este princípio impõe que o orçamento dever ser elaborado e executado para a execução em um período determinado de tempo (geralmente um ano, no caso brasileiro). Segundo o art. 4º da Lei nº 4.320/64: (...) o exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Observe que o princípio está relacionado ao intervalo de tempo de 12 meses, de 1º de janeiro e 31 de dezembro. OBSERVAÇÃO CAPCIOSÍSSIMA!!!!! VIGÊNCIA CICLO ORÇAMENTÁRIO A VIGÊNCIA É DE 1 ANO; O CICLO ORÇAMENTÁRIO É MAIOR E MAIS COMPLEXO!!!!!!!!!! O ciclo orçamentário é maior que 1 ano, uma vez que, no ano 1, é elaborada a proposta orçamentária, que será discutida no Poder Legislativo e deverá ser devolvida para a sanção pelo chefe do Poder Executivo até o término da sessão legislativa; no ano 2, o orçamento será executado (as receitas efetivamente arrecadadas e as despesas realizadas); por fim, no ano 3, o orçamento será controlado, via processo de prestação de contas a ser encaminhado ao Poder Legislativo. Ou seja, o ciclo orçamentário começa no ano 1 e se encerra no ano 3, ultrapassando, portanto, o período de um ano. È possível afirmar, diante do exposto, que o exercício financeiro (período em que o orçamento é executado) é de 365 dias, coincidindo com o ano civil.. EXCEÇÃO AO PRINCÍPIO DA ANUALIDADE!!!! AUTORIZAÇÃO E ABERTURA DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS ESPECIAIS E EXTRAORDINÁRIOS COM VIGÊNCIA PLURIANUAL Constituição Federal de 1988, art. 167, 2º: (...) os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso, em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício subseqüente Princípio da Universalidade BASE CONSTITUCIONAL: art. 165, 5º da CF/88 BASE INFRACONSTITUCIONAL: art. 2º, 3º, 4º e art 6º, Lei nº 4.320/64 Princípio também consagrado na Lei 4.320/64, em seu art. 2º: De acordo com o art. 3º da Lei 4.320/64: (...) a Lei do orçamento compreenderá todas as receitas inclusive as de operações de crédito autorizadas por lei. 25

26 Enfim, A LÓGICA DO PRINCÍPIO É: Todas as receitas e todas as despesas devem estar no orçamento EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE!!!! 1) Lei 4.320/64, art. 3º, parágrafo único: Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros(são as chamadas receitas extra-orçamentárias ou ingressos extra-orçamentários); 2) As receitas e despesas operacionais de empresas públicas e sociedades de economia mista consideradas estatais não-dependentes Princípio da Unidade (Totalidade) BASE CONSTITUCIONAL: art. 165, 5º da CF/88 BASE INFRACONSTITUCIONAL: art. 2º, Lei nº 4.320/64 Fiscal 1 LOA 3orçamentos Seguridade (por esfera) Social Investimentos Este princípio estabelece que o orçamento deve ser uno, ou seja, cada esfera do governo deve possuir apenas uma LOA.Não pode haver mais de um orçamento em cada unidade governamental. No entanto, o 5º do art. 167 da CF/88 estabelece uma tripartição do orçamento: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais. ATENÇÃO!!!! Vale ressaltar que o Princípio da Unidade refere-se à LOA (atenção à expressão), uma vez que, orçamento, cada Lei contém 3, conforme mencionado acima: Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social, Orçamento de Investimento das empresas estatais. Ou seja, cada LOA é segregada em 3 orçamentos separados. Essa sistemática tem como objetivo garantir maior transparência e independência a cada um deles Princípio do Orçamento-Bruto (PRINCÍPIO INFRACONSTITUCIONAL, art. 6º Lei nº 4.320/64) Não são permitidas compensações no plano orçamentário Este princípio surgiu juntamente com o princípio da universalidade, expresso no art. 6º da Lei 4.320/64: (...) todas as receitas e despesas constarão da Lei Orçamentária e de créditos adicionais pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. O 1º do mesmo artigo reforça este princípio: (...) As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber. Depreende-se, portanto, que, ao ser elaborada, a lei orçamentária deve apresentar as valores constantes do orçamento da seguinte forma: imagine a previsão de arrecadação de R$ ,00 de receita de IPVA, no orçamento do Estado XYZ, que, por determinação constitucional (art. 159,III) deve repassar 50% aos municípios cujos veículos tenham sido licenciados, a forma correta de apresentação da lei em atendimento ao princípio do orçamento bruto seria a seguinte. 26

27 a) Forma correta Receita R$ Despesa R$ IPVA ,00 Transferência aos municípios ,00 b) Forma incorreta (apresentando o orçamento pelo valor líquido) Receita R$ Despesa R$ IPVA ,00 Transferência aos Municípios 0 Outro exemplo: Vamos supor que um determinado Estado da federação arrecade R$ 1.000,00 de ICMS, e seja obrigado a repassar aos municípios 25% deste montante. Em atendimento ao princípio do orçamento-bruto, no orçamento, deve constar o total da previsão da receita (R$ 1.000,00) e, na despesa, R$ 250,00 (25% pertencente aos municípios). Não pode constar da peça orçamentária uma receita líquida de R$ 750,00, pois este procedimento violaria o referido princípio. 1.6.Princípio da Exclusividade (ou da Pureza) (CONSTITUCIONAL) O princípio da exclusividade está previsto no art. 165; 8º da CF/88: (...) A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Significa que a lei orçamentária não poderá tratar de outros assuntos como, por exemplo, lei do divórcio, criação de tributos, fixação de remuneração, subsídio, etc. Depreende-se, portanto, que o orçamento conterá apenas matéria financeira. Devido à celeridade da votação de leis orçamentárias, os parlamentares incluíam nelas outras matérias, visando uma rápida aprovação de seus projetos de lei. EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE!!!! AUTORIZAÇÃO PARA O PODER EXECUTIVO ABRIR CRÉDITO ADICIONAL SUPLEMENTAR (Observe que os demais créditos adicionais especiais e extraordinários- não se incluem na exceção); AUTORIZAÇÃO PARA CONTRATAR OPERAÇÕES DE CRÉDITO (realizar empréstimos), AINDA QUE POR ANTECIPAÇÃO DA RECEITA Princípio da Discriminação, Especialização ou Especificação (INFRACONSTITUCIONAL) PALAVRA-CHAVE: DETALHAMENTO Está previsto no art. 5º da Lei 4.320/64: (...) A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu parágrafo único. O art. 15, 1º, do mesmo diploma legal também se refere a este princípio: (...) Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. 1º. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins. A LÓGICA DO PRINCÍPIO SE RESUME AO SEGUINTE: 27

28 O orçamento precisa ser detalhado, especificado, para facilitar seu entendimento e acompanhamento Dessa forma, não são admitidas dotações globais, a EXCEÇÃO de: A primeira exceção está prevista no art. 20 da Lei 4.320/64: Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente à normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital(são os chamados INVESTIMENTOS EM REGIME DE EXECUÇÃO ESPECIAL); A outra exceção é a Reserva de Contingências, que é uma dotação global para atender passivos contingentes outras despesas imprevistas Princípio do Equilíbrio Orçamentário (PRINCÍPIO INFRACONSTITUCIONAL) O equilíbrio pressupõe que a receita prevista na LOA deve ser igual à despesa nela fixada A finalidade deste princípio é a de impedir o déficit orçamentário, principalmente. No âmbito da LOA, tal princípio é absoluto, pois, as receitas previstas devem, rigorosamente, ser iguais às despesas fixadas. Trata-se do equilíbrio formal. A priori, só é recomendável que se gaste aquilo que se tem. Assim o orçamento deve funcionar como uma ferramenta de planejamento real, contemplando gastos que serão realizados em função das receitas que serão arrecadas. Por isso não se deve prever mais receitas que despesas Princípio da Não-afetação das Receitas de IMPOSTOS (PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL) Este princípio está previsto no art. 167, IV, 4º da CF/88: (...) É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação da receita, previstas no art. 165, 8º, bem como no disposto no 4º deste artigo. A LÓGICA DO PRINCÍPIO É : Os impostos, regra geral, não podem ser vinculados a órgãos, entidades, fundos ou despesas Impostos X Taxas e Contribuições ATENÇÃO!!! INFORMAÇÃO CAPCIOSÍSSIMA!!!! Uma outra interpretação dada ao Princípio do Equilíbrio e que tem sido cobrada em concursos mais recentes (2005 e 2006) é que este preconiza que o governo não absorva da coletividade mais do que o necessário para o financiamento das atividades a seu cargo, condicionando-se e realização de dispêndios à capacidade efetiva de obtenção dos ingressos capazes de financiá-los. Aplicação Desvinculada Pode ser Vinculado Observe que o artigo veda a vinculação de impostos, significando que pode haver vinculação para as outras espécies 28

29 tributárias (taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios). É por isso que a FALECIDA CPMF pode ser vinculada à saúde!!!! O art º veda a criação de fundos sem prévia autorização legislativa. Atualmente, no Âmbito federal, há centenas de FUNDOS, grande parte deles com recursos vinculados. EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO!!!! Todos os fundos constitucionais: FPE, FPM, Centro Oeste, Norte, Nordeste, Compensação pela exportação de produtos industrializados etc; Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e da Valorização do Magistério (FUNDEB); Ações e serviços públicos de saúde; Garantias às operações de crédito por antecipação da receita(aro); Atividades da Administração Tributária; Vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou contragarantia à União(contragarantia é a garantia que o Estado ou Município são obrigados a oferecer à União, quando esta concede uma garantia para uma entidade internacional, por exemplo, o Banco Mundial, referente a um empréstimo tomado por Estado ou Município) Princípio da Publicidade (CONSTITUCIONAL) A publicidade, um dos princípios fundamentais que regem a Administração Pública, tem o objetivo de levar ao conhecimento de todos(transparência) os atos praticados pela Administração. Este princípio foi acolhido como princípio orçamentário pela CF/88, de acordo com o art. 165, 3º : (...) O Poder Executivo publicará, até trinta dias de encerramento de cada bimestre, o relatório resumido da execução orçamentária. Depreende-se, portanto, que o orçamento, para produzir seus efeitos, precisa ser publicado no Diário Oficial correspondente a cada esfera (a LOA da União no DOU, a do Estado no DOE e do Município no DOM, quando houver). Caso o Município não possua Diário Oficial, o mesmo pode ser publicado em jornal local Princípio da Programação (CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL) É um dos mais modernos princípios orçamentários que surgiu com a evolução dos conceitos e técnicas orçamentárias. De acordo com esse princípio, o orçamento deve evidenciar os programas de trabalho, servindo como instrumento de administração do governo, facilitando a fiscalização, gerenciamento e planejamento. De acordo com esse princípio, os programas regionais devem estar em consonância com o Plano Plurianual (PPA) Princípio da Clareza (PRINCÍPIO DOUTRINÁRIO) Estabelece que o orçamento deve ser apresentado em uma linguagem clara e compreensível para qualquer cidadão Princípio da Unidade de Caixa ou de Tesouraria BASE CONSTITUCIONAL: art. 164, 3º, CF/88 BASE INFRACONSTITUCIONAL: art. 56, Lei nº 4.320/64 = CAIXA ÚNICO = CONTA CONTÁBIL UNIDADE DE CAIXA DO TESOURO ÚNICA Amplamente definido pela legislação, tal regra principiológica obriga que os entes públicos recolham o produto de sua arrecadação em uma Conta Única, com a finalidade de facilitar a administração e melhor controle e fiscalização 29

30 da aplicação desses recursos. Esse caixa único CUTN abriga todas as receitas orçamentárias e as extraorçamentárias, que são os ingressos de recursos de terceiros e que, via de regra, serão devolvidos no futuro. Falaremos desses conceitos mais adiante, no assunto Receita Pública. Este princípio reza que os recursos do governo devem ser recolhidos em conta única facilitando a administração e o controle. Não deve ser confundido com o princípio da unidade orçamentária. No âmbito da União, este princípio é obedecido pela criação da Conta Única do Tesouro Nacional. Esta conta é mantida no Banco Central do Brasil, operacionalizada pelo Banco do Brasil S.A. (seu agente financeiro) e administrada pela STN Secretaria do Tesouro Nacional. Depreende-se, portanto, que os valores arrecadados pelo governo devem ser contabilizados em uma única conta caixa, evitando-se, dessa forma, a existência de caixas paralelos, fracionados. Não se quer afirmar com isso que exista apenas uma conta-corrente(bancária). O que se deseja é uma única conta contábil. EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO!!!! FUNDOS ESPECIAIS: possuem, dada a sua própria natureza, gestão descentralizada, tais como o FUNDEF, FMDA, FUNDET e outros. OUTROS PRINCÍPIOS: Princípio da quantificação dos créditos orçamentários e adicionais: Princípios da proibição do estorno de verbas (ou do não estorno): Princípio da precedência: Princípio da uniformidade ou padronização: 30

31 1. Conceito RECEITA PÚBLICA TEORIA O Estado, para fazer face às suas obrigações, necessita de recursos que podem ser obtidos junto à coletividade ou através do endividamento público. O conjunto desses recursos é que se chama receita pública. É através dela que o Estado poderá atender às demandas diversas da sociedade, como saúde, educação e segurança. A receita pública, portanto, corresponde a todo recebimento ou ingresso de recursos financeiros arrecadados pela entidade com o fim de ser aplicado em gastos operacionais e de administração, ou seja, todo recurso obtido pelo Estado para atender as despesas públicas. Cabe ressaltar, no entanto, que o Estado arrecada recursos que são incorporados definitivamente ao patrimônio; a estes chamamos de receitas orçamentárias, e arrecada recursos que serão restituídos no futuro, caracterizando-se em simples ingressos financeiros ou de caixa, denominados receitas extra-orçamentárias. Há que se distinguir, ainda, nas chamadas receitas orçamentárias, duas modalidades de recebimentos: as receitas efetivas, que se caracterizam por entradas de numerários sem as correspondentes saídas de outros elementos patrimoniais, e os recebimentos que decorrem da exclusão de valores ou bens patrimoniais, denominados receitas por mutação patrimonial. Observe o gráfico a seguir. RECEITA PÚBLICA (Ingressos de recursos) NATUREZA CONTABILIDADE PELO REGIME DE CAIXA(Art.35 Lei 4.320/64) ORÇAMENTÁRIA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA Fonte de recursos efetiva ou por mutação, pertencentes ao Estado, ou seja, não serão restituídos no futuro, previstos ou não na lei orçamentária e que será utilizado no financiamento de despesas públicas Recursos que serão restituídos no futuro, uma vez que pertencem a terceiros e constituem simples ingressos financeiros e transitórios no caixa do Estado, destinados ao pagamento de despesas extra-orçamentárias. Enfim, RECEITA, EM SENTIDO LATO, NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CORRESPONDE A TODOS OS RECEBIMENTOS DE RECURSOS FINANCEIROS NOS COFRES PÚBLICOS (REGIME DE CAIXA PARA AS RECEITAS) 31

32 2. Classificação das Receitas Pode ser classificada segundo diferentes critérios, quais sejam: Quanto à vinculação ao orçamento; Quanto à categoria econômica (classificação por natureza); Quanto ao poder de tributar (competência); Quanto à afetação patrimonial (impacto no patrimônio); Quanto à regularidade (uniformidade); Quanto à coercitividade. 2.1.Quanto à natureza, as receitas podem ser classificadas em orçamentárias ou extra-orçamentárias. ORÇAMENTÁRIAS: considera-se receita orçamentária a arrecadação de recursos financeiros, necessários ao atendimento dos programas de governo estabelecidos na LOA, sob as rubricas próprias. É a receita prevista ou não no orçamento e que não possui caráter devolutivo. São receitas orçamentárias apenas os valores passíveis de previsão???? ATENÇÃO!!! Nos termos do art. 57 da Lei nº 4.320/64, excetuando as receitas extra-orçamentárias, serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no orçamento. Exemplo: a omissão da previsão de determinado imposto na LOA, em razão de erro, não ensejará a sua classificação como extra-orçamentária; Para definir uma receita como orçamentária o relevante é saber se a sua natureza é orçamentária. ATRIBUTOS DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS Passíveis de orçamentação; Recursos pertencentes ao Estado; Previsíveis ou não na LOA; Fonte de recursos para financiamento da despesa pública EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS: Consiste em ingressos financeiros transitórios e de caráter temporário, que serão restituídos nos futuros sob a forma de despesas extra-orçamentárias, provocando o surgimento de passivos financeiros, uma vez que não pertencem ao Estado e não integram o orçamento, pois são créditos de terceiros, que a caixa do Tesouro acolhe como simples depositário. São as receitas previstas no parágrafo único do artigo 3º da Lei 4.320/64. 32

33 Exemplos: ARO operações de crédito por antecipação da receita orçamentária; Cauções em dinheiro recebidas; Depósitos de terceiros em garantia; consignações em folha de pagamento; salários de servidores não-reclamados; retenções em folha de pagamento não pagas e que dependam de repasses aos credores dos recursos(inss, FGTS); valores recebidos de bens de ausentes; valores registrados em depósitos de diversas origens(na conta corrente do governo) de que não se sabe a procedência, que reúnem os depósitos administrativos e judiciais; herança; inscrições em restos a pagar; o serviço da dívida a pagar; os saldos em poder dos fundos especiais; os demais valores ou ingressos de recursos financeiros, obtidos em caráter temporário com características de transitoriedade e classificação da obrigação no passivo. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS RECEITAS EXTRA- ORÇAMENTÁRIAS RECURSOS NÃO PERTENCENTES AO ESTADO; RECURSOS PERTENCENTES A TERCEIROS; CARÁTER DE TRANSITORIEDADE E TEMPORALIDADE; CORRESPONDENTES A OPERAÇÕES NÃO- ORÇAMENTÁRIAS; SERÃO RESTITUÍDOS NO FUTURO SOB A FORMA DE DESPESAS EXTRA- ORÇAMENTÁRIAS; PROVOCAM O SURGIMENTO DE PASSIVOS FINANCEIROS; 2.2 Quanto à categoria O ESTADO, econômica, as AO receitas ARRECADÁ-LA, podem ser classificadas ATUA em COMO receitas FIEL correntes e receitas de capital.(nota!!!! DEPOSITÁRIO Essa é uma classificação DO RECURSO. da Lei nº 4.320/64 artigo 11) Conforme as normas legais, a receita pública é orçamentariamente estruturada em duas categorias 33

34 econômicas e classificada nos demonstrativos contábeis em subcategorias econômicas conforme segue: RECEITAS CORRENTES 1. TRIBUTÁ ria 2. CON tribuições 3. P atrimonial 4. A gropecuária 5. I ndustrial 6. S erviços 7. Transferências Correntes 8. Outras Receitas Correntes RECEITAS DE CAPITAL 1. OPE rações de Crédito 2. ALI enação de Bens 3. AMOR tização de Empréstimos 4. Transferências de Capital 5. Outras Receitas de Capital FRASE MNEMÔNICA PARA RECEITAS CORRENTES TRIBUTA CON PAIS FRASE MNEMÔNICA PARA RECEITAS DE CAPITAL OPERA ALI AMOR Duas subcategorias econômicas são comuns às duas categorias: As Transferências e Outras Receitas, que serão corrente ou de capital conforme o caso!!!! Informação capciosa!!!! A classificação quanto à categoria econômica aplica-se, tão-somente, às receitas orçamentárias, ficando de fora dessa classificação as receitas extra-orçamentárias (ingressos extraorçamentários). RECEITAS CORRENTES: são recursos arrecadados pelo Estado que tem como destinação a manutenção dos serviços legalmente criados. São os recursos recebidos de pessoas de Direito Público ou Privado, destinados aos gastos correntes ou de consumo, obtidos nas transações efetivadas pelas entidades da Administração Pública que não resultem em sacrifício patrimonial, ou seja, são recursos obtidos por meio das receitas efetivas, derivadas ou originárias e outras complementares, tais como: a tributária, a patrimonial, industrial, transferências correntes etc. A Lei nº 4.320/64 conceitua as receitas correntes da seguinte forma: Art.11. A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. 1º São Receitas Correntes as receitas tributária, patrimonial, industrial e diversas e, ainda as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. De acordo com o Manual das Receitas Públicas, as receitas correntes são: São os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades operacionais, para aplicação em despesas correspondentes, também em atividades operacionais, correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos constantes dos programas e ações de governo. São denominados de receitas correntes porque não têm suas origens em operações de crédito, amortização de empréstimos e financiamentos nem alienação de componentes do ativo permanentes. Elas são derivadas do poder de tributar ou resultantes da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos usuários. Têm características intrínsecas de atividades que contribuem para a finalidade fundamental dos órgãos ou entidades públicas, quer sejam operacionais ou não operacionais. 34

35 São Receitas Correntes: Receitas Tributárias: impostos, taxas e contribuições de melhoria. CAPCIOSÍSSIMA!!!! Apesar de grande parte da doutrina e da jurisprudência entender que, à luz da CF/88, os empréstimos compulsórios têm natureza tributária, para efeito de classificação orçamentária, deverão ser observadas as disposições da Lei nº 4.320/64, que classifica as empréstimos compulsórios como receitas de capital(operações de crédito). Receitas de Contribuições: é o ingresso proveniente de contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de intervenção nas respectivas áreas.podem ser: Contribuições Sociais (Ex.: COFINS, Salário Educação, CPMF, Contribuições sobre Receitas de Concursos de Prognósticos, Contribuições Previdenciárias para o RPPS e RGPS, Contribuições para os Serviços Sociais Autônomos SESI, SESC, SENAI etc, PIS/PASEP, CSLL etc, e Contribuições Econômicas(Cota-parte do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante, Contribuição sobre a Receita das Empresas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional, PIN, PROTERRA, CIDE-Combustíveis etc). Apesar de grande parte da doutrina e da jurisprudência entender que, à luz da CF/88, as receitas de contribuições sociais têm natureza tributária, para efeito de classificação orçamentária, deverão ser observadas as disposições da Lei nº 4.320/64, que classifica as contribuições sociais como receitas correntes(receitas de contribuições, conforme acima Receita Patrimonial: resultante da utilização, por terceiros, dos elementos patrimoniais: aluguéis, arrendamentos, foros e laudêmios (receitas imobiliárias), juros de títulos de renda, juros de aplicação financeira, dividendos e outras participações em capital de outras empresas(receitas de valores mobiliários), taxas de ocupação de imóveis, receitas de concessões e permissões(outorga de serviços públicos).é o ingresso proveniente de rendimentos sobre investimentos do ativo permanente, de aplicações de disponibilidades em operações de mercado e outros rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes. Receita Agropecuária: é o ingresso proveniente de atividade ou da exploração agropecuária de origem vegetal ou animal. Incluem-se nessa classificação as receitas advindas da exploração da agricultura(cultivo do solo), da pecuária(criação, recriação ou engorda de gado e de animais de pequeno porte) e das atividades de beneficiamento ou transformação de produtos agropecuários em instalações existentes nos próprios estabelecimentos. Receita Industrial: É o ingresso proveniente da atividade industrial de extração mineral, de transformação, de construção e outras, provenientes das atividades industriais definidas como tal pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE. Receitas de Serviços: É o ingresso proveniente da prestação de serviços de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processamento e dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes à atividade da entidade e outros serviços. Transferências Correntes: recursos recebidos de outras pessoas de Direito Público ou Privado, independentemente da contraprestação direta de bens ou serviços, desde que o objetivo seja aplicação em despesas correntes. Exemplo: FPE e FPM recebidos pelos Estados e Municípios, respectivamente. Podem ocorrer em nível intragovernamental, intergovernamental e, ainda, decorrer de transferências de instituições privadas e de pessoas. Outras Receitas Correntes: ingressos de outras origens não classificados nas categorias anteriores para atendimento de despesas correntes. Consiste na arrecadação de multas, indenizações e restituições, receitas da dívida ativa, juros de mora, alienação de bens apreendidos sobre tributos e outras receitas diversas. As multas em geral são classificadas 35

36 nesta rubrica. ATENÇÃO!!!!!! Quanto à indenização da Petrobrás paga a Estados e Municípios pela exploração de petróleo, xisto betuminoso, gás e pela produção de energia elétrica, nos termos do artigo, 1º da CF trata-se de uma receita classificada como OUTRAS RECEITAS CORRENTES. LEMBRETE!!!!!!!! Os valores recebidos pelo ente, decorrentes da cobrança da dívida ativa tributária ou nãotributária, devem ser classificados como outras receitas correntes. Exemplos: Recebimento de um imposto no prazo legal RECEITA TRIBUTÁRIA; Recebimento de um imposto através da cobrança da dívida ativa = OUTRAS RECEITAS CORRENTES. TODO CUIDADO É POUCO!!!!!!! Já que mencionamos Dívida Ativa, vamos a ela!!! DÍVIDA ATIVA(ACERTANDO O ALVO!!!) Base Legal: art. 39 da Lei nº 4.320/64 Art.39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.735, de ). 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de ) 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de ) 3º - O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira será convertido ao corresponde valor na moeda nacional à taxa de câmbio oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor, pela autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributários. 36

37 (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de ) 4º - A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de ) 5º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional. São os créditos da fazenda pública, tributários ou não, que, se não liquidados pelo contribuinte no seu vencimento são inscritos em registro próprio, após apurada sua liquidez e certeza; A inscrição na dívida ativa constitui condição necessária à cobrança judicial; Quando arrecadada, classifica-se no grupo outras receitas correntes; Na sua composição, está o valor principal do tributo + correção monetária + multa + juros; Caso o Poder Público resolva dispensar o contribuinte do pagamento dos juros e multas referentes à dívida ativa, esses benefícios serão considerados renúncias de receitas; A inscrição da Dívida Ativa é uma exceção ao Regime de Caixa aplicável às receitas públicas, já que provoca um aumento na situação patrimonial sem que o numerário tenha entrado efetivamente em caixa; IMPORTANTE! A receita da dívida ativa abrange também os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, à multa e juros de mora. Conforme a Lei nº 4.320/64, a dívida ativa da União será inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional. É condição para que possa haver inscrição em dívida ativa que o crédito esteja vencido e seja exigível, ou seja, que o tributo tenha sido lançado, vencido e não arrecadado. TRIBUTÁRIA DÍVIDA ATIVA NÃO-TRIBUTÁRIA A dívida ativa de natureza tributária é o crédito da Fazenda Pública proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais, atualizações monetárias, encargos e multas tributárias A dívida ativa de natureza não-tributária é representada pelos demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de: Empréstimos compulsórios; Contribuições estabelecidas em lei; Multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias; Foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação; Custas processuais; Preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos; Indenizações, reposições, restituições; Alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. È o que estabelece a parte final do parágrafo segundo do artigo 39 da Lei 4.320/64. DÍVIDA ATIVA = CRÉDITOS DA FAZENDA PÚBLICA VENCIDOS E NÃO ARRECADADOS 37

38 A inscrição da dívida ativa é um fato de natureza extra-orçamentária e provoca um aumento no patrimônio líquido representado por uma conta de variação patrimonial aumentativa(variação positiva ou ativa), na Procuradoria da Fazenda Nacional(no caso da União). Inscrita a dívida ativa na repartição pública competente e efetuados os registros contábeis referentes ao direito da Fazenda Pública contra terceiros em débito, podem ocorrer, em resumo, duas situações na ótica do ente público: 1. recebimento dos recursos financeiros, que tem como conseqüência a liquidação do direito; ou 2. A prescrição do direito, que normalmente segue a regra do Código Tributário Nacional, em cinco anos do fato gerador. Na primeira situação, temos um fato de origem orçamentária, pois envolve recursos financeiros dando origem à receita orçamentária. Na segunda situação, não sendo recebidos os recursos financeiros e tendo havido a prescrição do direito, resta aos órgãos de contabilidade providenciarem o registro do cancelamento da inscrição da dívida ativa. O cancelamento da dívida ativa, que também é um fato de natureza extra-orçamentária, como a inscrição, provoca uma redução do patrimônio líquido. Já o recebimento da dívida ativa, isto é, a conversão(troca) desses direitos a receber por dinheiro, é um fato de natureza orçamentária(contemplado na lei orçamentária) e que não altera o patrimônio líquido. O recebimento da dívida ativa provoca o registro de uma receita orçamentária de mesmo título (que é uma receita não-efetiva) e também de uma variação patrimonial permutativa (mutação patrimonial) RECEITAS DE CAPITAL: Consistem nas receitas destinadas à aplicação e cobertura das despesas com investimentos e decorrem de um fato permutativo, ou seja, são receitas por mutação patrimonial(geralmente), exigem um sacrifício patrimonial para ser obtidas, são conhecidas como secundárias, resultam da efetivação das operações de crédito, alienação de bens, recebimento de dívidas e auxílios recebidos pelo órgão ou entidade, o superávit do orçamento corrente. Têm por finalidade atender às despesas de capital. A Lei nº 4.320/64 conceitua as receitas de capital da seguinte forma: Art.11. A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. (...) O Superávit do Orçamento Corrente constitui receita de capital, De acordo com o Manual porém das Receitas é classificado Públicas, como as receitas receita de capital extra-orçamentária. são: São Receitas de Capital: 2º São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente. São os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou não operacionais para aplicação em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos traçados nos programas e ações do governo. São denominados receita de capital porque são derivados da obtenção de recursos mediante a constituição de dívidas, amortização de empréstimos e financiamentos ou alienação de componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a finalidade fundamental do órgão ou entidade, ou mesmo, atividades não operacionais visando ao estímulo às atividades operacionais do ente. Operações de Crédito: são os ingressos provenientes da colocação de títulos públicos ou da contratação de empréstimos e financiamentos obtidos junto a entidades estatais ou 38

39 privadas,destinados a cobrir desequilíbrios orçamentários. Visam a atender, por exemplo, o financiamento de obras e serviços. Classificam-se também como operações de crédito os empréstimos compulsórios ; Alienação de Bens: É o ingresso proveniente da alienação de componentes do ativo permanente. Exemplo:alienação de um prédio público, privatizações, venda de ações e outros títulos; Amortização de Empréstimo: É o ingresso proveniente da amortização, ou seja, parcela referente ao recebimento de parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos em títulos ou contratos(o principal atualizado sendo devolvido ); Transferências de Capital: É o ingresso proveniente de outros entes ou entidades referente a recursos pertencentes ao ente ou entidade recebedora ou ao ente ou entidade transferidora, efetivado mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas de capital. Exemplo: recursos recebidos por um Estado, decorrentes de convênio com a União para construção de escolas; Outras Receitas de Capital: São os ingressos provenientes de outras origens não classificáveis nas subcategorias econômicas anteriores. Exemplo: integralização de capital social de empresas estatais, SUPERÁVIT DO ORÇAMENTO CORRENTE. CAPCIOSÍSSIMA!!!!! O Superávit do Orçamento Corrente, nos termos do art. 11, 3º da Lei nº 4.320/64, é o resultado do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado em Balanço Orçamentário; é considerado Receita de Capital, mas NÃO CONSTITUI ITEM DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA. Este regramento permite que o orçamento corrente financie o orçamento de capital. O fato de não constituir item da receita orçamentária se dá para evitar a dupla contagem, vez que já fora considerado no orçamento corrente. Exemplos: Receita Corrente = 100 Despesa Corrente = 50 Receita de Capital = 100 Despesa de Capital = 150 Total SUPERÁVIT DO ORÇAMENTO CORRENTE = 50 Receitas Intra-Orçamentárias Conforme visto anteriormente, a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo11, classifica a receita pública orçamentária em duas categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. Com a edição da Portaria Interministerial STN/SOF nº 338/2006, essas categorias econômicas foram detalhadas em Receitas Correntes Intra-Orçamentárias e Receitas de Capital Intra-Orçamentárias. Essa especificação deveu-se à necessidade de se evidenciar as receitas decorrentes de operações intraorçamentárias, ou seja, operações que resultem, de um lado, de despesas de órgãos, fundos ou entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social, e, de outro lado, receita de outros órgãos, fundos ou entidades também constantes desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de governo. Portanto, Receitas de operações intra-orçamentárias ingressos oriundos de operações realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes dos orçamentos de uma mesma esfera de governo. As receitas intra-orçamentárias constituem contrapartida das despesas realizadas na Modalidade de Aplicação 91 Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes do Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, incluída na Portaria STN/SOF nº 163/2001 pela Portaria Interministerial STN/SOF nº 688, de 14 de outubro de Assim sendo, na consolidação das contas públicas, essas despesas e receitas poderão ser identificadas, de modo que se anulem os efeitos das duplas contagens decorrentes de sua inclusão no orçamento. 39

40 Receitas Correntes Intra-Orçamentárias Receitas correntes de órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes do fornecimento de materiais, bens e serviços, recebimentos de impostos, taxas e contribuições, além de outras operações, quando o fato que originar a receita decorrer de despesa de órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de governo. As receitas correntes intra-orçamentárias são classificadas da mesma forma das receitas correntes. Atendem, porém, à especificidade de se referirem a operações realizadas no âmbito da mesma esfera de governo. Receitas de Capital Intra-Orçamentárias Receitas correntes de órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes de operações de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos, além de outras operações, quando o fato que originar a receita decorrer de despesa de órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de governo. As receitas de capital intra-orçamentárias são classificadas da mesma forma que as de capital. Porém, atendem à especificidade de se referirem a operações realizadas no âmbito da mesma esfera de governo. As rubricas das receitas intra-orçamentárias deverão ser identificadas a partir dos seguintes códigos Receitas Correntes Intra-Orçamentárias Receitas Intra-Orçamentárias de Capital O mecanismo de formação do código dessas receitas consiste em substituir a categoria econômica da natureza pelo dígito 7, se receita intra-orçamentária corrente, e dígito 8, se receita intra-orçamentária de capital. Os demais níveis deverão ser mantidos, conforme a conta original. INFORMAÇÃO CAPCIOSÍSSIMA!!!!! As classificações instituídas não constituem novas categorias econômicas de receita, mas sim, meras especificações das categorias corrente e de capital, a fim de possibilitar a identificação das respectivas operações intraorçamentárias. 40

41 ATENÇÃO OBTENÇÃO DE EMPRÉSTIMOS RECEITA DE CAPITAL OPERAÇÃO DE CRÉDITO Pagamento do Juros: Despesa corrente transferências correntes Pagamento do Principal: Despesa de Capital transferência de capital CONCESSÃO DE EMPRÉSTIMOS DESPESA DE CAPITAL INVERSÃO FINANCEIRA Recebimento dos Juros: Receita Corrente Receita de Serviços Recebimento do principal: Receita de Capital Amortização de Empréstimos RECEITA DE JUROS JUROS DE MORA JUROS DE APLICAÇÃO FINANCEIRA JUROS DE EMPRÉSTIMOS OUTRAS RECEITAS CORRENTES RECEITA PATRIMONIAL L RECEITA DE SERVIÇOS FONTE: VALDECIR PASCOAL 41

42 2.3. Quanto à regularidade (uniformidade), as receitas públicas são classificadas em ordinárias e extraordinárias ORDINÁRIAS: são aquelas que ingressam com regularidade, constituindo-se assim como fonte regular e permanente de recursos financeiros destinados à consecução da atividade financeira do Estado. Representam os ingressos permanentes e estáveis do Tesouro, arrecadados regularmente em cada período financeiro, ou seja, possuem características de continuidade, servindo de fonte perene de recursos ao Estado. Exemplo: receita tributária. EXTRAORDINÁRIAS: Representam os ingressos de caráter não-continuado e, por conseqüência, inconstante, excepcional, temporário, provenientes de calamidade pública, guerras e doações, entre outros. São receitas eventuais, não-regulares. Exemplos: as receitas provenientes da arrecadação de impostos lançados por motivo de guerra, os empréstimos compulsórios, heranças e outros Quanto à coercitividade, as receitas podem ser enquadradas como originárias e derivadas. ORIGINÁRIAS(ou de economia privada ou de direito privado): consiste na receita procedente da exploração do patrimônio público, no qual o Estado atua como particular por meio da exploração de atividades privadas, tais como: serviços comerciais, industriais e outros rendimentos decorrentes das locações, da cessão remunerada de bens e valores (aluguéis de imóveis e ganhos em aplicações financeiras. São receitas contratuais, negociais, obtidas de forma voluntária e espontânea, que não dependam de prévia autorização legal, ficando o Estado em pé de igualdade com o particular. Para obter essas receitas, a Administração Pública não usa da coerção, da força ou do poder de Império. É uma classificação da Receita Corrente. Exemplos: Receitas Patrimoniais, Receitas Agropecuárias, Receitas Comerciais, Receitas de Serviço (receitas obtidas com a prestação de serviços públicos) etc. DERIVADAS( ou de economia pública ou de direito público): é a que deriva da prevalência do Estado sobre o particular, caracterizando-se por sua exigência coercitiva e obrigatória, compulsoriedade. São as que derivam co patrimônio da sociedade, ou seja, o governo obtém-nas tributando a sociedade. È a receita pública efetiva obtida pelo Estado em função de sua soberania, por meio de Tributos, Penalidades, Indenizações e Restituições. Nesse caso, o contribuinte é obrigado a arcar com elas, não havendo negócios, contratos ou ajustes. O cidadão deve pagar, simplesmente porque tem capacidade contributiva e, ao arrecadar, o Estado o faz em nome da coletividade, materializando a supremacia do interesse público sobre o particular. É uma classificação da Receita Corrente. As Receitas Derivadas são formadas por Receitas Correntes, segundo a classificação da Receita Pública por Categoria Econômica. Exemplos: Receita Tributária, Receita de Contribuições, taxas de serviços e todas as demais que decorram do poder coercitivo e dependam de dispositivo legal Quanto à afetação patrimonial(impacto no patrimônio), as receitas são divididas em efetivas e por mutações patrimoniais(não-efetivas) EFETIVAS: são aquelas que contribuem para o aumento do patrimônio líquido (situação líquida ou saldo patrimonial) do ente público, uma vez que, sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, integram-se ao patrimônio público, como elemento novo e positivo, enquadrando-se, assim, como fatos contábeis modificativos aumentativos. Exemplos: todas as receitas correntes (EXCETO O RECEBIMENTO OU COBRANÇA DA DÍVIDA ATIVA) E A RECEITA DE CAPITAL DECORRENTE DO RECEBIMENTO DE TRANSFERÊNCIA DE CAPITAL. Alexandre, então é possível afirmar que toda receita corrente é uma receita efetiva e que toda receita de capital é uma receita por mutação patrimonial (ou não-efetiva)??????????????????? 42

43 TOME NOTA!!!!! Recebimento (cobrança) da Dívida Ativa é uma Receita Corrente Não-efetiva; Recebimento de Transferência de Capital é uma Receita de Capital, porém Receita Efetiva. NÃO-EFETIVAS(receitas por mutações patrimoniais): são aquelas que nada acrescem ao patrimônio público, pois são simples entradas ou saídas compensatórias. Representam fatos contábeis permutativos. Exemplos: todas as receitas de capital(exceto as transferências de capital recebidas) e ainda a receita corrente resultante do recebimento da dívida ativa Quanto ao Poder de Tributar ou quanto à competência do ente da federação Esse último critério classifica as receitas segundo o poder de tributar que compete a cada ente da Federação, considerando e distribuindo as receitas obtidas como pertencentes aos respectivos entes, quais sejam: Governo Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal. CLASSIFICAÇÃO ATUALIZADA DAS RECEITAS POR NATUREZA (CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA) X. Y. Z. W. TT. KK(8 DÍGITOS) 1º dígito: indica a categoria econômica; 2º dígito: indicava a FONTE; hoje, chama-se ORIGEM 3º dígito: indicava a SUBFONTE; hoje, chama-se ESPÉCIE 4º dígito: indica a rubrica; 5º e 6º dígitos: indicam a alínea; 7º e 8º dígitos: indicam a subalínea. A 4ª edição do MANUAL DA RECEITA PÚBLICA (2007), publicado pela SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, em razão da necessidade de atualização e melhor identificação dos ingressos nos cofres públicos, altera a codificação econômica da receita orçamentária: Passaremos, então a detalhar cada nível. Trata-se de uma classificação eminentemente analítica, que observa a seguinte linha de raciocínio: do todo para a parte! -1 nível - categoria econômica. Subdivide-se em: a) receitas correntes; b) receitas de capital; c) receitas correntes intra-orçamentárias; d) receitas de capital intra-orçamentárias. IMPORTANTE: as receitas correntes e de capital intra-orçamentárias possuem o intuito de identificar as receitas decorrentes de transações entre entidades e órgãos que compõem os orçamentos fiscal e da seguridade social a fim de serem evitadas duplicidades por ocasião da consolidação das demonstrações contábeis. -2 nível origem. Identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao fato gerador dos ingressos das receitas. Exs.: derivadas, originárias, transferências nível espécie. Permite qualificar, com maior detalhe, o fato gerador dos ingressos. Ex.: na receita tributária (origem), identificamos as suas espécies (impostos, taxas e contribuições de melhoria). 43

44 -4 nível rubrica. Detalhamento da espécie. -5 nível alínea. Subdivisão da rubrica. -6 nível subalínea. Repartição da alínea, ou seja, o nível mais analítico de receita. EXEMPLO: Classificação Econômica Código Orçamentário Especificação Categoria Econômica Receitas Correntes Origem (*) Receita Tributária Espécie (**) Impostos Rubrica Impostos sobre produção a circulação. Alínea ICMS Subalínea Parte do Estado Subalínea Parte dos Municípios A classificação da receita por natureza busca a melhor identificação da origem do recurso segundo o seu fato gerador. A tabela acima explicita a estrutura de codificação dessa classificação com as rubricas específicas, baseando-se em um exemplo didático. INFORMAÇÃO CAPCIOSÍSSIMA!!!! (*) Na classificação anterior (MTO ), a origem chamava-se fonte; (**) Na classificação anterior (MTO ), a espécie chamava-se Subfonte. 3. ESTÁGIOS DA RECEITA PÚBLICA ORÇAMENTÁRIA A Receita Pública, desde a sua previsão até o seu ingresso efetivo nos cofres públicos, passa por quatro fases, denominadas estágios, quais sejam: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento Previsão (1º estágio) Estimação da receita Chamado normalmente de receita orçada, é a estimativa (expectativa) de arrecadação da receita constante da LOA. Por meio dessa estimativa, o Governo planeja e define os gastos que irão compor a LOA, no que diz respeito à fixação das despesas. Essa fase ocorre durante a elaboração e apreciação do projeto de lei do orçamento. Trata-se, portanto, de uma etapa anterior à execução da LOA Lançamento (2º estágio) O lançamento é a identificação do devedor ou da pessoa do contribuinte. A Lei nº 4.320/64 define o lançamento da receita como o ato da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa devedora e inscreve o débito dela. CUIDADO!!!! Não se trata aqui de lançamento contábil, e sim do lançamento do crédito tributário, identificando o valor e o contribuinte que irá pagar os tributos e demais receitas passíveis de lançamento, incorporadas na previsão das receitas estimadas na Lei Orçamentária Anual. Este ato está definido no Código Tributário Nacional CTN. Consiste na identificação do sujeito passivo, do objeto, do quantum (montante) etc. Na prática, ocorre, por exemplo, quando o Secretário da Fazenda inscreve (lança no sistema) a dívida de IPTU de um determinado contribuinte proprietário de imóvel na área urbana. Nesse caso específico do IPTU, em que o lançamento fiscal ocorre anterior ao pagamento, essa modalidade é conhecida como 44

45 lançamento de ofício. As outras são: por declaração, quando o contribuinte informa ao Poder Público a situação passível de tributação, sendo conferida posteriormente pelos agentes fiscais (caso do Imposto de Renda IR), e por homologação, quando a autoridade fazendária reconhece o pagamento do tributo (ISS ou ICMS), verifica as condições da operação e ratifica sua legalidade e exatidão. OBSERVAÇÕES IMPORTANTES!!!!! Nem sempre o lançamento fiscal ocorrerá antes da arrecadação do tributo, que é o estágio seguinte; A maioria das receitas orçamentárias não percorre o estágio do lançamento, sendo apenas prevista, arrecadada e recolhida; O lançamento fiscal é apenas um ato administrativo da repartição fiscal que não é contabilizado, tendo em vista que a Lei nº 4.320/64 definiu o regime de caixa para a apropriação da receita orçamentária, estabelecido em seu artigo 35 OBS: Nos estágios da previsão e do lançamento (fiscal) da receita pública orçamentária não há lançamento contábil, que somente ocorrerá nas fases de arrecadação e recolhimento. A previsão da receita pública somente é passível de contabilização quando o orçamento é aprovado e publicado, ocasião em que ocorrerá o lançamento contábil no subsistema Orçamentário Arrecadação (3º fase) A arrecadação se dá quando o contribuinte vai até os agentes arrecadadores(repartições fiscais e redes bancárias autorizadas) e faz o pagamento do carnê-leão, da guia do IPTU ou da Previdência Social, por exemplo. É nesse estágio que a receita é considerada realizada, nos termos da Lei nº 4.320/64. Por uma questão de prudência, não é recomendável a execução orçamentária de valores ainda não-arrecadados, simplesmente em função de estarem previstos na LOA, uma vez que o cidadão, em função de problemas pessoais, ou mesmo, em decorrência de conjunturas econômicas, pode não quitar suas obrigações junto ao Fisco Recolhimento (4º fase) O recolhimento compreende a entrega, diariamente, do produto da arrecadação pelas referidas repartições e estabelecimentos bancários ao Banco do Brasil para crédito da Conta Única do Tesouro Público, mantida no Banco Central e operacionalizada pelo Banco do Brasil. Tal recolhimento à conta única do ente é uma exigência do princípio da Unidade de Caixa(ou Unidade de Tesouraria), que está expresso no art.56 da Lei nº 4.320/64: o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para a criação de caixas especiais. CAPCIOSÍSSIMA!!!!!!!!!!! Somente mediante o recolhimento, em conta específica, é que se pode dizer que os recursos estarão efetivamente disponíveis para utilização pelos gestores, de acordo com a programação que for estabelecida. ATENÇÃO!!!!!!!! 1. Apesar da lei disciplinar as etapas da receita orçamentária, nem todas as receitas cumprem rigorosamente essa sucessão de estágios. Na prática, não há rigor na adoção dessa série de passos, em razão da constante simplificação dos processos de arrecadação da receita orçamentária, entre outros fatores. 2. Em razão do que estabelece o artigo 57 da Lei 4.320/64, o recebimento de uma doação em dinheiro será registrada como receita orçamentária mesmo que não seja previsível, ou seja, esta receita não cumpre o estágio da previsão e nem o do lançamento. 3. Nem todos os estágios da receita orçamentária são contabilizados, mas apenas a previsão, a arrecadação e o recolhimento. 4. A contabilização da receita orçamentária, assim como dos embolsos extra-orçamentárias é efetuada aplicando-se o regime de caixa. 45

46 CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL - CUTN Contexto histórico que motivou a criação da CUTN: Necessidade de controle centralizado dos gastos públicos; Desorganização das Finanças Públicas; Multiplicidade de contas bancárias; Justificada pelo Princípio da Unidade de Tesouraria (Lei nº 4.320/64, art. 56) Seus pilares legais de criação foram erigidos a partir da publicação da Lei nº 4.320/64, que estabeleceu, no artigo 56, que o recolhimento de todas as receitas seria efetuado em consonância com o princípio da unidade de tesouraria, sem qualquer fragmentação em caixas especiais. O Decreto Lei 200/67, ao promover a organização da Administração Federal e estabelecer diretrizes para a Reforma Administrativa, determinou ao Ministério da Fazenda que promovesse a unificação dos recursos movimentados pelo Tesouro Nacional, através de sua Caixa junto ao agente financeiro da União, com o objetivo de obter maior economia operacional e racionalizar a execução da programação financeira de desembolso. Vejamos o conteúdo do art. 92 do instrumento normativo supra: Art. 92 Com o objetivo de obter maior economia operacional e racionalizar a execução da programação financeira de desembolso, o Ministério da Fazenda promoverá a unificação de recursos movimentados pelo Tesouro Nacional através de sua caixa junto ao agente financeiro da União. O Decreto nº /1986 estabeleceu em seu art. 1º: A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estrita observância ao princípio da unidade de caixa. Essa determinação legal foi cumprida em setembro de 1988, com a promulgação da atual Carta Magna, ocasião em que todas as disponibilidades do Tesouro Nacional, existentes em agentes financeiros, foram transferidos para o Banco Central do Brasil, em uma conta única centralizada, exercendo o Banco do Brasil a função de agente financeiro do Tesouro Nacional. Observe o conteúdo do Art. 164, 3 da CF/88: As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central; a dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. A Conta Única do Tesouro Nacional é mantida junto ao Banco Central do Brasil e sua operacionalização será efetuada por intermédio do Banco do Brasil, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeiros autorizados pelo Ministério da Fazenda. A Conta Única do Tesouro Nacional (CUTN) mantida no Banco Central constitui a unificação de todas as disponibilidades financeiras das unidades gestoras do governo federal participantes do Sistema Integrado de Administração Financeira SIAFI. A utilização da Conta Única é obrigatória para os órgãos da Administração direta, autarquias, inclusive especiais, agências reguladoras, fundações, fundos e empresas estatais dependentes. Entretanto, há exceções na utilização da mesma, quais sejam: 46

47 As contas de Unidades Gestoras situadas em locais onde não é possível utilizar o SIAFI (são as unidades offline); As contas em moedas estrangeiras; As contas para situações especiais, mediante autorização específica do Ministério da Fazenda; As contas das empresas estatais independentes, que integram apenas o Orçamento de Investimento das Estatais. A partir da edição da Medida Provisória nº 1.782, de , atual MP , também as disponibilidades das autarquias, fundos e Fundações públicas passaram obrigatoriamente a ser movimentadas sob os mecanismos da conta única. Dessa forma, o arcabouço legal existente não permite que os órgãos públicos movimentem recursos fora da conta única em contas correntes mantidas em instituições financeiras públicas ou privadas. Sendo esta a regra geral, as exceções ficaram apenas para as contas de unidades gestoras off-line, as contas em moeda estrangeira e outras autorizadas pela STN, por meio da IN STN 04, de Apesar das determinações legais existentes até a promulgação da constituição de 1988, a implantação do sistema de caixa único no Governo Federal, foi efetivamente iniciado no final do ano de 1988, logo após a criação da Secretaria do Tesouro Nacional. Sua implementação constitui parte do processo de reordenamento financeiro do Governo Federal, desenvolvido no final da década de 80, quando os atuais mecanismos de administração das finanças foram introduzidos com vistas a permitir maior controle e meios de gerenciamento dos gastos públicos. Atendendo a essa necessidade de reordenamento das finanças públicas, dentre outras ações e medidas adotadas pelo Governo Federal, foi implantada em 1988, pela Instrução Normativa nº 10 da STN, a conta única do Tesouro Nacional, que veio aprimorar as inter-relações entre Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central, Banco do Brasil e Unidades Gestoras. A partir da criação da CUTN, portanto, todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta. Está consagrado na Lei 4320/64: Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais. A própria Lei nº 4.320/64 traz em seu artigo 71º, como exceção, ao princípio da unidade de tesouraria, a criação de fundos especiais. Entre os fundos existentes na Administração Pública, a LRF, em seu artigo 43º, 1º, dispõe sobre os caixas dos regimes de previdência social, geral e própria dos servidores. O Artigo 164 da CF/88 determina o destino das disponibilidades: 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. A Lei de Responsabilidade Fiscal traz a exceção ao princípio da unidade de caixa, pois em seu artigo 43 estabelece que as disponibilidades de caixa relativas à Previdência Social deverão ser separadas das demais disponibilidades do ente público: 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira. 47

48 A Instrução Normativa STN nº 4, de 31 de julho de 1998, regulamenta o assunto. Vejamos: Art. 1º A Conta Única do Tesouro Nacional, MANTIDA no Banco Central do Brasil, tem por finalidade acolher as disponibilidades financeiras da União a serem movimentadas pelas Unidades Gestoras - UG da Administração Federal, Direta e Indireta e outras entidades integrantes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI, na modalidade on- line. Alexandre, mas qual a relação entre a CUTN e o SIAFI???? Bem, de acordo com a IN/STN nº 05/1996 e IN/STN nº 04/2004, a Conta Única do Tesouro Nacional é o mecanismo/instrumento que permite a movimentação on-line de recursos financeiros dos órgãos e entidades ligadas ao SIAFI em conta unificada. Esse mecanismo, ao mesmo tempo que unifica e centraliza os recursos da União, permite a movimentação eletrônica descentralizada, por cada órgão, entidade ou unidade ligadas ao SIAFI de forma on-line, preservando, assim, a individualização e autonomia na gestão dos seus recursos. Cada ente público federal possui apenas uma parcela dos recursos da Conta Única, recebidos da STN na forma de limite de saque, registrada no SIAFI na conta (Limite de Saque com Vinculação de Pagamento), correspondente à disponibilidade financeira da UG na Conta Única, a ser utilizada para a realização de pagamentos ou transferências de determinado período. IMPORTANTE!!! Os saldos disponíveis do Tesouro Nacional são remunerados pelo Banco Central e seus rendimentos são considerados receitas de capital. Com a implantação da CUTN, todas as Unidades Gestoras on-line do SIAFI passaram a ter os seus saldos bancários registrados e controlados pelo sistema, sem contas escriturais no Banco do Brasil. Assim, a Conta Única é uma conta mantida junto ao Banco Central do Brasil, operacionalizada via SIAFI pelo Banco do Brasil, destinada a acolher, em conformidade com o disposto no artigo 164 da Constituição Federal, as disponibilidades financeiras da União que se encontram à disposição das Unidades Gestoras on-line, nos limites financeiros previamente definidos. Art. 2º A OPERACIONALIZAÇÃO da Conta Única do Tesouro Nacional será efetuada por intermédio do Banco do Brasil S/A, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeiros autorizados pelo Ministério da Fazenda. 48

49 1. CONCEITO DESPESA PÚBLICA TEORIA Conceitua-se como despesa pública o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos a qualquer título para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade. Despesa Pública corresponde a todos os compromissos a serem pagos pela Administração Pública, formando o complexo da distribuição e emprego das receitas para custeio e investimento em diferentes setores da administração governamental. A despesa, no serviço público, é contabilizada segundo o regime de competência (ou de exercício). Isso significa ser passível de lançamento contábil quando ocorre o seu fato gerador, ou seja, o empenho (seu primeiro estágio). É suficiente, portanto, a realização do empenho para haver o registro, o que significa dizer que não é necessário haver desembolso para caracterizar a despesa. DESPESA NÃO É SINÔNIMO DE PAGAMENTO!!!!!! 2. ESTÁGIOS DA DESPESA Fixação ESTÁGIOS PROGRAMAÇÃO Execução Empenho Liquidação Pagamento 2.1. Fixação (ou Dotação) Estágio consagrado pela doutrina em virtude de interpretação de dispositivos constitucionais, como os que vedam a concessão de créditos ilimitados e a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários e adicionais (art. 167, II e VII, da CF/88). Essa etapa da despesa consiste na autorização dada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, mediante a fixação de dotações orçamentárias aprovadas na LOA, que possibilitam a execução de programas pelos órgãos e unidades orçamentárias, concedendo ao ordenador de despesas o direito de gastar os recursos públicos destinados à sua unidade gestora, mediante a emissão de empenho, limitado ao valor autorizado. - Alexandre, dê-me uma luz: mas o que é mesmo esse tal de Ordenador de Despesas (OD)?? Tome nota!!!! Ordenador de despesa é servidor público investido de autoridade e competência para emitir empenho e autorizar pagamentos. A rigor não é o título de um cargo, pois pode ser exercido por um Diretor Geral, Secretário Geral, Diretor Executivo, Presidente de órgão ou entidade. Falaremos mais dele adiante, especificamente no tópico 4 desse módulo, lá no final! 49

50 2.2. Programação O estágio da programação está inserido na LRF, no qual estabelece que até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso (art. 8º, da LRF). A programação financeira diz respeito às entradas e saídas de caixa do Tesouro e o cronograma de execução mensal de desembolso, estabelece os procedimentos para a execução do pagamento de despesas. Assim, a programação financeira se refere a atividade relativas ao orçamento de caixa, compreendendo a previsão do comportamento da receita, a consolidação dos cronogramas de desembolso e o estabelecimento do fluxo de caixa Empenho Nos termos da Lei n /64: É o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição O empenho é, na verdade, um compromisso por parte da administração pública, no sentido de pagar por algo que tenha interesse e, por parte do fornecedor, de prestar o serviço ou entregar determinada mercadoria. Com o empenho a despesa já existe, embora ainda não tenha sido paga. Em termos orçamentários, sua realização diminui os créditos orçamentários disponíveis (valor autorizado para gasto). Empenhar significa, portanto, comprometer o crédito orçamentário. É preciso destacar que o empenho tem 2 etapas: - a autorização, que consiste na verificação no orçamento da existência de crédito orçamentário suficiente para a realização daquela despesa; e - formalização, que se dá com a emissão da NOTA DE EMPENHO, que possui todos os dados referentes à compra ou contratação (dados do contratante, data da entrega, valor, objeto, classificação da despesa, etc). A materialização do empenho ocorre com a emissão da Nota de Empenho NE, sendo elaborada uma para cada empenho. Esse estágio(empenho) é obrigatório, não sendo dispensado em nenhuma esfera(federal, Estadual e Municipal). O que pode ser dispensada é a nota de empenho, em casos especiais. O empenho é prévio, devendo preceder a realização da despesa e está restrito ao limite do crédito orçamentário, conforme disposto no art. 59 da Lei nº 4.320/64, que prevê: o empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. Ademais, é vedada a realização de despesa sem prévio empenho (art. 60 da Lei nº 4.320/64). O ato de empenhar deduz o seu valor da dotação orçamentária, tornando a quantia empenhada indisponível para nova aplicação Modalidades de Empenho O empenho da despesa pode ser de três tipos: Ordinário Valor conhecido Um pagamento Estimativo Valor estimado Vários pagamentos Global Valor conhecido Pagamento parcelado - ordinário: nesta modalidade, o valor a ser empenhado é conhecido e o pagamento deverá ser feito de uma só vez. Ex: compra de um bem móvel ou imóvel. - estimativo: visa à realização de despesas cujo valor ou montante não seja previamente determinado ou identificável. Ex: despesas com folha de pagamento, conta de luz, água, telefone, gratificações, diárias. Nesses casos, não se sabe, no início do ano, por ocasião do empenho, o valor exato que será despendido. - global: essa modalidade é aplicável quando o objetivo for de atender despesas com montante previamente 50

51 conhecido, tais como as contratuais, mas cujo pagamento dar-se-á de maneira parcelada. É comum nos casos de entrega parcelada de bens, caso em que o pagamento é feito obedecendo-se a proporção entre o montante pactuado e o volume entregue, e no caso de obras, quando da mesma forma, o pagamento se dá em função do andamento da obra. Ex: aluguéis, contrato de prestação de serviços por terceiros. Principalmente no caso do empenho por estimativa (mas não somente), caso o valor compromissado seja insuficiente para atender aos gastos efetivamente ocorridos, pode ser feito um reforço de empenho. Isso é particularmente comum quando envolve concessionários (energia elétrica, água, telefone, etc), uma vez que, não se sabe com certeza o quantum a ser realizado até o final do exercício. Caso ocorra o contrário (valor empenhado maior que despesas ocorridas), pode ser feito um cancelamento (estorno) parcial do empenho, de forma que o saldo não utilizado seja remanejado para outras despesas por meio do chamado créditos adicionais. Vale destacar que existe ainda o pré-empenho. Muito embora este item não seja um estágio formal da despesa, é normal sua utilização no dia-a-dia da Administração Pública. Este recurso consiste em um pré-compromisso, necessário para evitar que o mesmo recurso seja considerado como disponível para a realização de mais de uma despesa. Funciona como se o gestor efetivasse uma reserva de dotação orçamentária, visando à realização de determinada despesa. De acordo com o art. 35, inciso II, da Lei nº 4.320/64, pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas. Assim, a condição aqui registrada é considerar despesas legalmente empenhadas as que sejam: Ordenadas por agente legalmente investido no poder de autorizar despesa; Previamente empenhadas; Previamente autorizadas no orçamento; Submetidas ao processo licitatório, ou que tenham sido dispensadas desta obrigação Liquidação A liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, consistindo em etapa necessária para realização do pagamento. Trata-se de ato complexo, uma vez que dependa da: Entrega da mercadoria (no caso de compra) ou conclusão da prestação do serviço, Verificação/conferência por parte da administração pública, que atestará a despesa (mínimo de dois servidores, sendo indicado nome, cargo e matrícula) após verificar a adequação das mercadorias entregues/ serviços prestados e O processamento pela contabilidade (Contadoria ou Controladoria), que, de posse de toda a documentação (NF atestada, NE, contrato social do contratado, guias evidenciando o recolhimento dos tributos), viabilizará o pagamento. Entrega de mercadoria Conclusão de prestação do serviço Liquidação 2.5. Pagamento Atesto da despesa Processamento pela contabilidade 51

52 Após o efetivo processamento (liquidação) da despesa, é feita a transferência para a conta do fornecedor. Atualmente, é cada vez mais comum o pagamento por meio de Ordens Bancárias de Pagamento OBP. 3. Realização da Despesa Pública Segue, abaixo, um fluxo de etapas normalmente observadas quando da realização de despesas: - Solicitação (requisição) de compra pelo departamento interessado ao ordenador de despesas (Chefe de Poder detentor de autoridade para ordenar a realização de despesas); - Caso autorize, o Ordenador de Despesas OD encaminha o processo para a Controladoria (ou Órgão) equivalente verificar a existência de dotação orçamentária e efetuar o enquadramento dos itens a serem adquiridos nos Programas de Trabalho/Elementos de despesa; - Após realização do bloqueio (pré-empenho) pela Controladoria, o processo é encaminhado para a Comissão Permanente de Licitação CPL para elaboração do edital, projetos básico e executivo (se for o caso) e publicação, após revisão destes documentos pela Assessoria Jurídica (caso haja) ou Procuradoria; - Após apresentação das propostas pelos licitantes, julgamento, escolha da melhor oferta e término do prazo para recursos administrativos, o processo é novamente encaminhado ao OD para adjudicação do objeto da licitação do certame ao vencedor e publicação em Diário Oficial. - Em seguida, é emitido o empenho, disponibilizada uma via ao contratado. - Com a entrega da mercadoria ou realização do serviço, devidamente atestados por, pelo menos, dois servidores, a documentação necessária para liquidação é encaminhada para a contabilidade, que processará o pagamento. CAPCIOSÍSSIMA!!!!! Em algumas provas de concursos, verifica-se a inclusão da licitação e da ordem de pagamento no conceito de estágios da despesa ou fases da despesa. Como já é do conhecimento de todos que a licitação é condição prévia para o empenho e a ordem de pagamento condição para o pagamento, estas fases da despesa, observadas de uma maneira mais abrangente ficariam dessa forma: Licitação, Empenho, Liquidação, ordem de pagamento e Pagamento. 4. Restos a Pagar (ou Resíduos Passivos) Consideram-se restos a pagar, ou resíduos passivos, conforme o art. 36 da Lei nº 4.320/64, as despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro(ou seja, até 31 de dezembro), distinguindo-se as processadas das não-processadas. O regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exercício a que pertençam ou no exercício em que foram empenhadas. Se uma despesa foi empenhada no exercício X1 e paga no exercício X2, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício do empenho, qual seja X1. A despesa realizada no ano anterior e paga no exercício seguinte será considerada extra-orçamentária. Os restos a pagar são dívidas que serão pagas fora do exercício financeiro em que ocorreram. Uma vez que o fato gerador da despesa é o empenho, uma vez ocorrido esse estágio, deverá a despesa ser regularmente liquidada e paga, ou, caso isso não aconteça, cancelada. Acontece que nem sempre é possível haver o pagamento no Exercício do empenho, em virtude de fatores como: não-adimplemento da obrigação por parte dos fornecedores, atrasando a liquidação (estágio prévio e condição obrigatória para pagamento, atraso nos repasses, excesso de processos em tramitação no Departamento de Contabilidade, etc. Assim a dívida será transferida para o próximo ano. Conforme já explicitado acima, a lei nº 4.320/64, em seu art. 36, elencou dois tipos de RP: os processados e os nãoprocessados. - Restos a Pagar Processados despesas empenhadas e liquidadas, mas não pagas até 31/12. Nesse caso, já foram cumpridos integralmente os dois primeiros estágios da despesa, restando apenas o efetivo 52

53 pagamento. - Restos a Pagar Não-Processados despesas empenhadas mas não liquidadas nem pagas até 31/12. Nesse caso, só foi cumprido integralmente o primeiro estágio: empenho. A inscrição dos restos a pagar será feita no encerramento do exercício financeiro de emissão de Nota de Empenho, tendo validade até 31 de dezembro do ano seguinte. Os valores dos restos a pagar não reclamados (saldos remanescentes de RP) pelos fornecedores, até aquela data, serão automaticamente cancelados, sendo assegurado ao credor o direito a receber por cinco anos a contar da data da inscrição, quando, então, no exercício de reconhecimento da dívida será emitido novo empenho para atender a esse pagamento à conta de despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica específica, em vista do que disciplina o regime de competência. ATENÇÃO!!! Como se pode inferir da explicação acima, é vedada a reinscrição de empenhos em restos a pagar. O reconhecimento de eventual direito do credor far-se-á através da emissão de nova nota de empenho, à conta de despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria. Os restos a pagar com prescrição interrompida, assim considerada a despesa cuja inscrição em restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor, poderão ser pagos à conta de despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria. Validade (Vigência) dos RP: 1(um) ano. Dessa forma as dívidas não-pagas até o dia 31 de dezembro do ano seguinte ao da inscrição em RP deverão ser canceladas ou posteriormente pagas como despesas de exercícios anteriores. Prescrição dos RP: após 5(cinco) anos do dia da sua inscrição. Observem no quadro a seguir que os restos a pagar surgem em razão de em X1 existirem empenhos ainda não pagos (liquidados ou a liquidar), os quais devem ser inscritos no ano de sua emissão (X1) como obrigações a serem pagas no ano X2. Em razão de termos nova execução orçamentária, a cada ano, pois deve ser obedecido o princípio da anualidade, o pagamento ou o cancelamento dos restos a pagar, ou seja, dos empenhos emitidos em X1 somente pode ser feito no ano seguinte (X2), sem contudo afetar o universo orçamentário do ano X2. ANO DE X1 ANO DE X2 ORÇAMENTO/X1 EXTRA-ORÇAMENTO/X1 ORÇAMENTO/X2 EXTRA-ORÇAMENTO/X2 EMPENHOS NÃO PAGOS PAGAMENTO DE - A LIQUIDAR RESTOS A PAGAR (RP NÃO-PROCESSADOS) INSCRITOS EM X1 - LIQUIDADOS (RP PROCESSADOS) INSCRIÇÃO DE RP DE X1 EM X1 EMPENHOS, LIQUIDAÇÕES E PAGAMENTOS DA DESPESA DO ANO DE X2 E CANCELAMENTO DE RESTOS A PAGAR INSCRITOS EM X1 ATÉ X2 TRANSFERE O PAGAMENTO DE RP PARA O ANO DE X2 SEM INTERFERIR NO ORÇAMENTO DE X2 Cada exercício financeiro tem o seu universo orçamentário, onde ocorrem todas as etapas referentes à despesa orçamentária, mas não também existe em cada ano, paralelamente, uma espécie de administração de recursos extraorçamentários, onde se dá os pagamentos e os cancelamentos de restos a pagar. É como se a última etapa da execução da despesa do orçamento de X1 pagamento, se estendesse até o ano de X2. 53

54 O RP é uma despesa orçamentária ou extraorçamentária? No próprio exercício em que foi inscrito, ele foi uma despesa orçamentária. No exercício seguinte, quando for pago, é considerado uma despesa extra-orçamentária. 5. Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) Processadas fora da época correta Também com o objetivo de atender ao regime de competência, a Lei nº 4.320/64, em seu artigo 37 assinalou a possibilidade de que em exercícios financeiros ulteriores pudessem ser pagas despesas pertencentes a exercícios anteriores ou já encerrados, despesas estas que não tinham sido inscritas em restos a pagar ou que os restos a pagar já haviam sido cancelados. CAPCIOSÍSSIMA!!!!! Diferentemente do pagamento de restos a pagar, que é uma operação extra-orçamentária, o pagamento de despesas de exercícios anteriores é uma operação orçamentária. Compreendem despesas processadas fora da época correta, decorrendo de gastos realizados em anos anteriores. Como exemplo, é possível citar a realização de um curso no final de um ano para os servidores de determinado Município onde o empenho referente ao pagamento do professor tenha sido cancelado. No ano seguinte, ao apresentar a documentação comprobatória, o professor dará entrada em seu pagamento, visto que efetivamente prestou o serviço. Assim, após o parecer do corpo jurídico, reconhecimento da dívida por parte do ordenador de despesas, a ratificação pela autoridade superior e sua publicação (estágios obrigatórios previstos na Lei nº 8.666/93), o valor poderá ser pago como despesa de exercícios anteriores. Um outro exemplo é o servidor que tem um direito seu reconhecido (um adicional, gratificação ou benefício) anos depois de ter iniciado seu pleito. Sobre o assunto, a Lei nº 4.320/64 dispõe o seguinte: Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para os quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que (1) não se tenham processado na época própria, bem como (2) os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os (3) compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica (grifos nossos). Art.38. Reverte-se à dotação a importância de despesa anulada no exercício, quando a anulação ocorrer após o encerramento deste considerar-se-á receita do ano em que se efetiva. 6. Classificação dos Gastos Públicos É possível classificar as despesas da Administração Pública sob vários enfoques, sendo os mais expressivos e consagrados pela doutrina os seguintes: 1) Quanto à Categoria Econômica (Classificação da Lei nº 4.320/64), as despesas podem ser classificadas em correntes ou de capital. Essa classificação, segundo a categoria econômica, possibilita analisar o impacto dos gastos públicos na economia especialmente, na formação do capital bruto do País. Categoria econômica Corrente Capital Gastos reais, efetivos Troca, permuta 54

55 a) Corrente: As despesas correntes compreendem os gastos reais, efetivos. Abrangem dispêndios que diminuem o Patrimônio Líquido do Estado, sendo caracterizados (contabilmente) como fatos modificativos diminutivos. São os gastos de natureza operacional que, de acordo com a Lei nº 4.320/64, destinam-se à manutenção do Estado e ao funcionamento dos serviços públicos, diretamente ou por meio de transferência a outras entidades.tais despesas, via de regra, não trazem como contrapartida acréscimos ao patrimônio público. Ex: despesa com pessoal, pagamento de juros da dívida interna ou externa, pagamento de 00concessionários, etc. Nesse sentido, quanto à categoria econômica, é possível destacar as seguintes classes (subcategorias econômicas): Despesas de Custeio: pagamento de pessoal civil e encargos, militar, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos, obras de conservação e adaptação de bens móveis etc.; Transferências Correntes: Subvenções Sociais, Subvenções Econômicas, Pagamento de Inativos e Pensionistas, Salário Família e Abono Familiar, Juros da Dívida Pública, Contribuições de Previdência Social, Diversas Transferências Correntes. Consoante à Lei, classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. Como Transferências Correntes, entende-se as dotações para as despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado. b) Capital: As despesas de capital compreendem, principalmente, compras e amortizações. São gastos efetuados principalmente para aquisição de bens de capital, de consumo, de imóveis e com obras e instalações. Tais despesas implicam, via de regra, acréscimo do patrimônio público. Constituem fatos contábeis permutativos por sempre envolverem uma troca: com o pagamento da despesa (o que reduz o montante das disponibilidades e, portanto, o ativo financeiro) há o ingresso e contabilização de algo no patrimônio (lançamento de um bem no ativo não-financeiro, por exemplo). O efeito matemático das despesas de capital no patrimônio é nulo: diminui de um lado e aumenta do outro. Salvo melhor juízo, não deveriam sequer ser chamadas de despesas, do ponto de vista patrimonial. Entretanto, a Lei 4.320/64 considera essas aplicações como despesas do ponto de vista orçamentário e patrimonial. Assim, são consideradas despesas de capital, nos termos da lei: Investimentos: são as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos, material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. No conceito econômico, as despesas de capital classificadas com investimento geram serviços que contribuem para o acréscimo ou incremento do Produto Interno Bruto PIB. (ex: construção de escolas, construção de hospitais, construção de uma estrada, aquisição de elevadores, aparelhos de ar condicionado, veículos, aquisição de uma casa já em utilização para posterior demolição, criação ou aumento de capital de uma empresa agrícola ou industrial etc.) Inversões Financeiras: são as dotações destinadas à aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização; à aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital e ainda a constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros (ex: compra de um imóvel, já em uso, para servir de sede de um órgão público, compra a um particular de ações de empresas, criação de um banco estatal, concessão de empréstimos) 55

56 Transferências de Capital: são as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências Auxílios (derivados diretamente da LOA) ou Contribuições (derivados de lei especial anterior), bem como as dotações para amortização da dívida pública (ex: auxílios para obras e pagamento ou resgate do principal da dívida pública, transferências voluntárias para construção de hospitais, escolas, creches etc.) 2) Quanto à inclusão no orçamento (ou à vinculação ao orçamento), podem ser denominadas Orçamentárias ou Extra-Orçamentárias. Inclusão no Orçamento orçamentária Extra-orçamentária Fixadas no orçamento Não fixadas no Orçamento a) Orçamentária: É a despesa que decorre da lei orçamentária e dos créditos adicionais. Deve obedecer a todas as regras pertinentes ao processamento da despesa, tais como: licitação, empenho, liquidação etc. b) Extra-orçamentária: Corresponde às despesas que não vêm consignadas na lei do orçamento ou em créditos adicionais e compreende diversas saídas de numerário resultantes do levantamento (devolução ou restituição) de depósitos, restituições de cauções, pagamento de restos a pagar, consignações, resgate (pagamento do principal) de operações de crédito por antecipação de receita (ARO), retenção de parcela de remuneração de servidores por força de lei(desconto de contribuições previdenciárias) bem como todos os outros valores que se apresentem de forma transitória. São valores que anteriormente ingressaram nos cofres públicos a título de receitas extra-orçamentárias. A sua efetivação se dá de uma forma muito menos burocrática do que as despesas orçamentárias. Consistem, portanto, na saída de recursos financeiros transitórios, anteriormente obtidos, sob a forma de receitas extra-orçamentárias, não necessitando de autorização orçamentária para se efetivarem, uma vez que não pertencem ao órgão público, caracterizando apenas uma devolução de recursos financeiros pertencentes a terceiros. CAPCIOSÍSSIMA!!!!!! O pagamento do principal (amortização) da ARO é uma despesa extra-orçamentária, mas o pagamento dos JUROS da ARO é uma despesa orçamentária, classificada, quanto à categoria econômica como uma DESPESA CORRENTE, subclassificação econômica TRANSFERÊNCIA CORRENTE. 3) Classificação Institucional (QUEM?): A classificação institucional tem por objetivo demonstrar quanto cada órgão ou unidade orçamentária está autorizado a gastar num determinado exercício financeiro com base nos créditos fixados no orçamento. Uma das vantagens apresentadas pela classificação institucional é a possibilidade de se realizar 0uma comparação imediata, em termos de dotações recebidas, entre os diversos órgãos, possibilitando ao ordenador de despesas identificar as dotações orçamentárias autorizadas pelo Poder Legislativo ao órgão ou unidade orçamentária sob a sua competência. As classificações objetivam enfatizar uma ou mais aspectos dos gastos públicos. Assim, essa tipologia se propõe a evidenciar quem consome os recursos públicos. Ou seja, os recursos são alocados às diversas unidades orçamentárias. O código da classificação institucional compõe-se de um grupo cinco dígitos (geralmente), onde os dois primeiros identificam o órgão e os três (ou dois*) últimos a unidade orçamentária ou sub-órgão. (*) 56

57 1º 2º 3º 4º 5º DÍGITOS XX. XXX Órgão Orçamentário Prefeitura Congresso Nacional Unidade Orçamentária Secretarias Câmara, Senado Federal (*) A classificação institucional não segue um número obrigatório de dígitos. Na esfera estadual e municipal é representada por um grupo de quatro dígitos, onde os dois primeiros evidenciam Órgão e os dois últimos o sub-órgão; na esfera federal, cinco. ATENÇÃO!!!! Um órgão ou uma unidade orçamentária NÃO CORRESPONDE NECESSARIAMENTE a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com os órgãos : transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, encargos financeiros da União, operações oficiais de crédito, refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal e Reserva de Contingência. A seguir, estou elencando, para mera ilustração, sem o propósito de fazer você decorá-los, alguns dos códigos constantes da classificação institucional, segundo a estrutura administrativa em vigor, considerando alguns órgãos e algumas unidades orçamentárias. Poder Executivo: CÓDIGO Exemplos da classificação institucional com os códigos constantes respectivos ESPECIFICAÇÃO: ÓRGÃO / UNIDADE ORÇAMENTÁRIA Presidência da República Gabinete da Presidência da República Agência Nacional do Cinema Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente - FNCA Ministério da Fazenda Ministério da Saúde Banco Central do Brasil Comissão de Valores Mobiliários Serviço Federal de Processamento de Dados Superintendência de Seguros Privados Fundo de Estabilidade do Seguro Rural 4) Classificação Funcional (ONDE?) Compreende as áreas (funções) em que os recursos estão sendo aplicados. Explicita o maior nível de agregação de atividades homogêneas, permitindo evidenciar, inclusive, as prioridades do governo (saúde, educação, transporte, saneamento básico, etc). Normalmente é demonstrado por um grupo de cinco dígitos, onde os dois primeiros evidenciam a função e os três últimos a subfunção. A classificação funcional constitui-se em condição essencial para a implantação do orçamento-programa. Pois essa classificação identifica as grandes áreas de atuação do Estado, fixando-se objetivos para cada uma delas e, por conseqüências as ações que se pretende desenvolver para o alcance desses propósitos. 57

58 A classificação atual está estruturada em dois níveis de agregação: FUNÇÕES e SUBFUNÇÕES, às quais estão vinculados os PROGRAMAS, que possuem em sua estrutura PROJETOS, ATIVIDADE e OPERAÇÕES ESPECIAIS, reagrupados de acordo com o critério de afinidade ou tipicidade, possibilitando, dessa maneira, analisar de forma mais precisa as prioridades do Governo nas suas diversas áreas de atuação. A classificação funcional, de acordo com a legislação em vigor, foi introduzida nos orçamentos federal e estaduais no exercício de 2000, e nos Municípios, em 2002, e apresenta a seguinte estrutura padronizada e obrigatória para União, Estados, Municípios e Distrito Federal: Dígitos Identificação 1º e 2º Função 3º, 4º e 5º Sub função XX. XXX Função Saúde Educação Sub - função Medidas Profiláticas Ensino Fundamental A função corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de despesas que competem ao setor público. Ex: Legislativa, Agricultura, Administração e Educação, dentre outras. As funções desdobram-se (subdividem-se em sub-funções que representam uma partição da função), visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público e identificando a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. É preciso destacar que a classificação funcional tornou-se mais flexível depois da edição da Portaria nº 163 do MPOG. Até então, as subfunções somente poderiam figurar dentro de suas funções típicas; ou seja: a função ensino fundamental somente poderia aparecer vinculada à função educação. Atualmente, esta sub-função pode constar em quaisquer outras funções. Assim, as funções compreendem, hoje, sub-funções típicas e atípicas. Dessa forma, pretendeu a Portaria resolver alguns problemas de classificação, do tipo: Como classificar gastos destinados a um Programa de Conscientização dos Riscos da AIDS? Na função saúde ou na função educação? Na sistemática atual, é possível classificar na função Educação (trata-se de um programa educativo) utilizando-se a subfunção medidas profiláticas. CAPCIOSÍSSIMA!!!!! Diante do exposto acima, pode-se concluir que as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas. Essa estrutura de funções e subfunções permite a possibilidade da chamada MATRICIALIDADE NA CONEXÃO ENTRE FUNÇÃO E SUBFUNÇÃO, ou seja, combinar qualquer função com qualquer sub-função. Entretanto, não há essa possibilidade entre ação e sub-função. A seguir, estou elencando, para mera ilustração, sem o propósito de fazer você decorá-los, alguns dos códigos constantes da classificação funcional, segundo a estrutura administrativa em vigor, considerando algumas funções e subfunções. CÓDIGO/ FUNÇÕES CÓDIGO/ SUBFUNÇÕES 01 - Legislativa 031 Ação Legisltavia 032 Controle Externo 12 - Educação 361 Ensino Fundamental 362 Ensino Médio 363 Ensino Profissional 364 Ensino Superior 365 Educação Infantil 366 Educação de Jovens e Adultos 58

59 367 Educação Especial 10 Saúde 301 Atenção Básica 302 Assistência Hospitalar e Ambulatoria 303 Suporte Profilático e Terapêutico 304 Vigilância Sanitária 305 Vigilância Epidemiológica 306 Alimentação e Nutrição 28 Encargos Especiais 841 Refinanciamento da Dívida Interna 842 Refinanciamento da Dívida Externa 843 Serviço da Dívida Interna 844 Serviço da Dívida Externa 845 Transferências 846 Outros Encargos Especiais ATENÇÃO!!!! A função ENCARGOS ESPECIAIS engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, UMA AGREGAÇÃO NEUTRA. Deve-se adotar como função aquela que é típica ou principal do órgão. Assim, a programação de um órgão, via de regra, será classificada em uma única função, ao passo que a subfunção será escolhida de acordo com a especificidade de cada ação. Observe exemplo abaixo!!!!!! Exemplo: Órgão: 01 - Câmara dos Deputados; Ação: Assistência pré-escolar aos dependentes dos servidores; Subfunção: Educação Infantil; Função: 01 - Legislativa. 5) Quanto à natureza Esta classificação evidencia categoria econômica das despesas, seus grupos, modalidades de aplicação, elementos e subelementos. Por meio da mesma, é possível identificar, de fato, em que são gastos os recursos públicos (pessoal, material, dívidas, obras, etc) e de que maneira, se diretamente ou indiretamente (por meio de transferências a outras entidades). Numericamente, é representada da seguinte maneira: a b c d e f X. X. X. XX. XX. XX 1) pessoal Subelemento de despesa 2) juros Elemento de despesa 3) outras despesas correntes Modalidade de aplicação 4) investimentos (novas) 5) inversões financeiras 3 - corrente 6) amortização da dívida Categoria econômica 4 - de capital Classe despesa (3) a) Classe esse primeiro nível não faz parte da classificação quanto à natureza da despesa!!!! O primeiro dígito identifica as classes do patrimônio. Assim, com base no plano de contas do SIAFI (software responsável pelo controle e execução financeiro-orçamentária) Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal, é possível destacar: 1. Ativo 5. Variações passivas 2. Passivo 6. Variações ativas 3. Despesa 4. Receita 59

60 Em nossa classificação, a despesa iniciará sempre com o algarismo três, número atribuído a ela segundo o classificador de receitas e despesas (Plano de Contas). b) Categoria econômica é o PRIMEIRO NÍVEL na classificação da despesa quanto à natureza!!! As categorias econômicas são as apresentadas anteriormente, sendo identificadas pelos números 3(corrente) ou 4(de capital). c) Grupo Os grupos evidenciam conjuntos de despesas da mesma natureza. São eles: 1 Pessoal e encargos 2 Juros da Dívida Integrantes da despesa corrente. 3 Outras despesas correntes 4 Investimentos 5 Inversões financeiras Todos referentes às despesas de capital. 6 Amortização da dívida d) Modalidades de aplicação Destaca quem será responsável pela aplicação dos recursos. Caso as dotações venham a ser aplicadas pelo próprio ente, usa-se o código 90 (aplicação direta). Se, por ventura, a despesa vier a ser realizada por outro ente, recebedor dos recursos por meio de transferência, as modalidades de aplicação contemplarão códigos que irão de 10 a 80 (10 transferências a governo, 50 transferências a entidades etc.). e) Elemento de despesa Evidencia, em um grau de detalhamento maior, a aplicação dos recursos. Ilustra, portanto, ao gastos de maneira minuciosa. Como elementos de despesa do grupo 1 (pessoal), podem ser citados: salário-família, vencimentos e vantagens fixas, encargos patronais etc. O grupo 2 (juros) compreende, como elementos de despesa, juros da dívida interna e juros da dívida externa etc. f) Subelementos de despesa Não usados com tanta freqüência, os subelementos são úteis quando o elemento de despesa não proporcionou detalhamento necessário. Corresponde ao desdobramento facultativo do elemento de despesa. Exemplificando: o grupo de despesas 3 (outras despesas correntes) abrange, dentre outros elementos, a aquisição de material de consumo. Caso seja necessário evidenciar qual o material de consumo, podem ser utilizados subelementos. A seguir, em exemplo (meramente didático). 1) Construção de uma escola XX Subelemento de despesa Elemento de despesa: obra Aplicação direta Grupo: investimento Categoria econômica: de capital Classe despesa (3) 6) Classificação Programática A especificação da despesa pública, segundo os programas governamentais, visa demonstrar os objetivos da ação governamental para resolver as necessidades coletivas. Nos termos da Portaria 42/99, cada ente da federação (União, Estados, DF e Municípios) deverá, por ato próprio, 60

61 elaborar a sua própria estrutura de programas, respeitados os conceitos estabelecidos na portaria 42/99. Os instrumentos de programação são os projetos e as atividades; mas a portaria supra assinala, como elemento classificador de alguns dispêndios especiais, as chamadas operações especiais. Programa: instrumento de organização da ação governamental para a concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. O programa consiste, pois, no módulo integrador do PPA com a LOA (ex.: erradicação do analfabetismo). Projeto: instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo. Atividade: são instrumentos de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do governo (ex.: treinamento de professores) Operações Especiais: representam ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens e serviços. Representa um detalhamento da função Encargos Especiais (ex.: ressarcimentos, transferências, serviços da dívida, restituições, pagamento de inativos, 7) Quanto indenizações, à Afetação etc.). Patrimonial Neste critério, as despesas públicas podem ser classificadas em: efetivas e por mutações patrimoniais ou nãoefetivas, conforme a seguir: DESPESAS EFETIVAS são as despesas que alteram o patrimônio líquido(saldo patrimonial) do Estado, uma vez que contribuem para o seu decréscimo. Representam fatos contábeis modificativos diminutivos. Exemplos: todas as Despesas Correntes (exceto material de consumo para estoque) e as seguinte Despesas de Capital: auxílios e contribuições de capital e investimentos em bens de uso comum do povo DESPESAS POR MUTAÇÕES PATRIMONIAIS (NÃO-EFETIVAS) São as despesas que não provocam alteração no patrimônio líquido do Estado(não diminuem o saldo patrimonial), pois são simples saídas ou alterações compensatórias. Representam fatos contábeis permutativos. Exemplos: todas as Despesas de Capital (exceto auxílios e contribuições de capital e investimentos em bens de uso comum do povo) e a Despesa Corrente com material de consumo para estoque. 7. Ordenador de Despesas Sobre a autoridade responsável (ou ordenador de despesas), de acordo com o Decreto-Lei 200/67: Art. 80 Os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo ordenador de despesas, o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas. 1º Ordenador de despesas é, de 2º O Ordenador de despesas, salvo conivência, não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar as ordens recebidas. Como regra, o ordenador de despesas é o agente responsável pelo recebimento, verificação, guarda ou aplicação de dinheiros, valores e outros bens públicos e responde pelos prejuízos que acarreta à Fazenda, salvo se o prejuízo decorreu de ato praticado por agente subordinado, que exorbitar das ordens recebidas, conforme dispõe o próprio Decreto-Lei nº 200/67. Por esse motivo compete-lhes zelar pela boa e regular aplicação de recursos públicos, tanto nos atos que praticam como naqueles realizados no âmbito das repartições públicas. Vale lembrar que na forma do mesmo Decreto-Lei nº 200/67, o ordenador de despesas está sujeito à tomada de contas, que será realizada pelo órgão de contabilidade e verificada pelo órgão de auditoria interna, antes de ser encaminhada ao Tribunal de Contas, incumbido do julgamento das contas. 61

62 CONCEITOS IMPORTANTES!!! UNIDADE GESTORA é a Unidade Orçamentária ou Administrativa investida do poder de gerir e movimentar recursos orçamentários ou financeiros, próprios ou decorrentes de descentralização. UNIDADE ORÇAMENTÁRIA Nos termos do artigo 14 da Lei nº 4.320/64, constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas na lei orçamentária dotações próprias. UNIDADE ADMINISTRATIVA Segmento da administração direta ao qual a lei orçamentária não consigna dotações e que depende de DESTAQUE (descentralização externa, em sentido horizontal, de créditos orçamentários ou adicionais entre órgãos diferentes ou entre unidades orçamentárias de órgãos diferentes) ou PROVISÕES (descentralização interna, em sentido vertical, entre unidades orçamentárias do mesmo órgão) para executar seus programas de trabalho. Ressalte-se que os destaques e provisões tratam de autorizações orçamentárias. No caso do destaque a contrapartida do lado financeiro é o REPASSE, no caso da provisão, a contrapartida do lado financeiro é o SUB-REPASSE. ACERTANDO O ALVO!!! TEMA: A QUESTÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS (RETIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS) Esse é um assunto demasiadamente cobrado nas provas de AFO, estando contemplado pelo edital do concurso do concurso do MPU em vários cargos. Acredito, sobremaneira, que será uma questão certa na prova!!!!!! Estou apostando que a mesma exigirá do concursando o cálculo do limite do crédito adicional que poderá ser aberto no exercício financeiro. Por isso, fui ousado ao batizar esse nosso primeiro momento de ACERTANDO O ALVO!!!!!!!!!! Vamos à obra!!!!! Primeiro de tudo, é necessário diferenciarmos créditos adicionais de créditos orçamentários ou ordinários. A ESAF estabeleceu essa diferença em uma questão cobrada no concurso para Analista de Finanças e Controle TCU/1999. Vejamos: (AFCE-TCU/1999) O orçamento público no Brasil, após a sua aprovação em lei, poderá sofrer modificações no decorrer de sua execução, através do mecanismo de abertura de créditos. Identifique o único tipo de crédito que já é previsto. a) Crédito ordinário. D) Crédito extraordinário. b) Crédito suplementar. E) Crédito adicional. c) Crédito especial. 62

63 Gabarito: A O único crédito que já é previsto no Orçamento Público propriamente dito (LOA) é o orçamentário. Observe que a ESAF não colocou em nenhuma de suas opções esse termo. O examinador da questão praticamente inseriu uma nova terminologia técnica para créditos orçamentários: créditos ordinários. Isso é muito comum em bancas de concursos. Por exemplo, pedindo a sua licença para fugir um pouco do assunto tratado, o CESPE, em certa prova de contabilidade geral, considerou como sinônimo de contas retificadoras: contas redutoras ou subtrativas. Tais terminologias não constam em nenhum livro de graduação ou em livros direcionados para concursos. Daí urge familiarizar-nos com as terminologias adotadas pelas bancas!!!!!! Voltando ao assunto, crédito ordinário ou orçamentário é a autorização contida na LOA para se efetuar a despesa. Não confunda crédito orçamentário com dotação orçamentária (fixação da despesa). Dotação orçamentária é a expressão monetária do crédito orçamentário. É o limite até o qual o Poder Público está autorizado a gastar em um crédito orçamentário. Analogamente, dotação orçamentária é o limite aprovado para gasto de um cartão de crédito dado pelo marido (Poder Legislativo) à sua esposa. IMPORTANTE!!!! CRÉDITO ORÇAMENTÁRIO NÃO É DINHEIRO, MAS UMA AUTORIZAÇÃO PARA SE GASTAR! Vou contar um romance para ficar mais claro!! Suponha que Melquíades, recém-investido no cargo de Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, excelente marido, sensível às necessidades individuais de sua esposa, Ambrozina, dê para ela um cartão de crédito American Express com um limite mensal de R$ 1.500,00 e diga, dócilmente: - Minha flor, meu chuchu, razão da minha vida, ar que eu respiro, esposa de minha alma...meu amor por vc aumentou!!! por isso, estou-lhe presenteando com este cartão de crédito, mas com uma condição: vc está autorizada a gastar todo o limite na programação que vc fez, mas somente da seguinte maneira: R$ 500,00 em alimentação; R$ 500,00 em roupas; R$ 500,00 em salão de beleza. Pergunta-se qual(is) o(s) crédito(s) orçamentário(s)? Em que elementos de despesa Ambrozina está autorizada a gastar o limite do cartão de crédito? Bem, somente poderá haver gasto nas despesas acima (créditos orçamentários), obedecendo-se aos seguintes limites respectivos, supramencionados. Portanto, a dotação do crédito orçamentário alimentação é de R$ 500,00. Ou seja, Ambrozina somente está autorizada a executar a despesa de alimentação até esse limite. Da mesma forma, para os demais créditos respectivos (R$ 500,00 em cada crédito orçamentário). Mas, e se ela resolve transferir, remanejar, realocar, transpor recursos de uma categoria de despesa acima para outra, remanejá-los, gastar mais do que o que foi autorizado para um crédito (por exemplo, suplementar a dotação de R$ 500,00 para R$ 600,00 na despesa com salão de beleza, já que ficou mais caro o bronzeamento artificial q ela deseja fazer) ou inserir uma nova programação de gasto(despesa) a que ela não estava autorizada a realizar para aquele período(nesse caso, mensal), poderá fazê-los sem o consentimento do seu maridaaaaaçooo???? É claro que não! A Bíblia fala: mulheres sejam submissas aos seus maridos!!!!!! Por isso, Ambrozina, submissa que é, vai pedir autorização ao seu cherry, ao seu docinho, para reforçar (suplementar) a dotação orçamentária do crédito salão de beleza, que era de R$ 500,00. Esse é o crédito adicional chamado Crédito Suplementar. Serve para aumentar um 63

64 limite pré-estabelecido no orçamento anterior, indicando, SEMPRE, a fonte de recurso para financiá-lo. Essa indicação é OBRIGATÓRIA para os créditos adicionais suplementares e especiais, que ainda o veremos. Caso queira inserir uma nova categoria de programação de despesa, um novo tipo de gasto, por exemplo, academia, não contemplado na autorização anterior (LOA) terá de pedir ao seu marido (Poder Legislativo), uma autorização especial, mais carinhosa, digamos, para adicionar o gasto com academia no orçamento programado (orçamentoprograma) anteriormente por ela. Esse é o crédito adicional chamado Crédito Especial, que tem como escopo inserir uma categoria de programação de despesa não contemplada no orçamento anterior, na autorização anterior. Portanto esse tipo de crédito adicional CRIA uma NOVA DOTAÇÃO na LOA, ao contrário do CRÉDITO SUPLEMENTAR que, como o nome sugere, REFORÇA uma DOTAÇÃO já existente, aumentando o limite de gasto de crédito préestabelecido na LOA. Alexandre, só existem esses tipos de crédito adicionais: suplementares e especiais? Não, falaremos dos créditos extraordinários daqui a pouco!!! Pois bem, diante do que até aqui foi exposto, podemos inferir que os únicos tipos de créditos que já vem previstos na LOA são os créditos orçamentários ou ordinários. Os créditos adicionais não estão previstos na LOA. No máximo, poderá, a LOA, conter autorização para abertura de crédito adicional suplementar. E como é que se identifica a necessidade de abertura desses créditos ditos adicionais? Durante o exercício de execução do orçamento (Exercício Financeiro), período em que as receitas públicas são arrecadadas (origens de recursos) para financiar as demandas sociais, via execução das despesas (aplicações de recursos), pode ser que algum gasto necessário para financiar uma demanda da sociedade não tenha sido inserido, durante a sua fase de elaboração, em uma categoria de programação do planejamento estratégico (PPA) e do planejamento operacional (LOA), ou, mesmo inserido, o valor de sua dotação não era suficiente para a cobertura de todo o gasto durante o exercício financeiro. Para isso é que surgem os mecanismos retificadores orçamentários (CRÉDITOS ADICIONAIS), que possibilitam adaptar a LOA, durante a sua execução, a situações imprevistas ou previstas de forma incorreta. Como, no Brasil, tem-se que o orçamento é autorizativo ( e não impositivo), é lógico inferir que tal instrumento está sujeito a ajustes, caso necessário, desde que observados alguns critérios. A esses mecanismos de ajustes do orçamento chamamos de CRÉDITOS ADICIONAIS, cujas modalidades são: a) suplementares: são os destinados a reforço de dotação orçamentária; b) especiais: são os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; e c) extraordinários: são os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como as em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Os créditos suplementares e especiais necessitam de autorização do Poder Legislativo para serem abertos. Dessa forma, eles são AUTORIZADOS por lei e ABERTOS por decreto executivo. CAPCIOSÍSSIMA!!!!! A abertura se dá por decreto EXECUTIVO e não por decreto legislativo! A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa. São considerados recursos para abertura dos créditos suplementares e especiais, desde que não comprometidos: 64

65 I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; II - os provenientes de excesso de arrecadação; III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las. Além desses acima elencados, são ainda considerados recursos para abertura dos créditos supra: a dotação global não especificamente destinada a órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, denominada de reserva de contingência e, os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual, ficarem sem despesas correspondentes. São 6(seis), portanto, as fontes de recursos para abertura de créditos adicionais suplementares e especiais. Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugandose, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas. Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. Para o fim de apurar os recursos utilizáveis provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício. Significa o seguinte: dos recursos utilizáveis provenientes de excesso de arrecadação deverão ser deduzidos, caso já tenha ocorrido uma abertura de crédito extraordinário no exercício. Observe o esquema a seguir: Relembrando: Os créditos suplementares e especiais são autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Porém, no crédito extraordinário não existe autorização legislativa e sim comunicação imediata ao Poder Legislativo. Ou seja, os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo, conforme dispõe a Lei nº 4.320/64. No entanto, a Constituição Federal, em seu artigo 167, 3º, c/c (combinado com) o art. 62, dispõe que a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, e que em caso de relevância e urgência, o Presidente da República 65