CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CIPAD T.C.E./RJ

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1 CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CIPAD T.C.E./RJ LEONARDO ESCOCARD MIRANDOLA ROYALTIES DE PETRÓLEO E SANEAMENTO BÁSICO: política pública de aplicação dos recursos no município de Macaé/RJ RIO DE JANEIRO 2007

2 2 LEONARDO ESCOCARD MIRANDOLA ROYALTIES DE PETRÓLEO E SANEAMENTO BÁSICO: política pública de aplicação dos recursos no município de Macaé/RJ Trabalho de conclusão do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas. RIO DE JANEIRO 2007

3 3 Mirandola, Leonardo Escocard. Royalties de Petróleo e Saneamento Básico: política pública de aplicação dos recursos no município de Macaé/RJ / Leonardo Escocard Mirandola f. Trabalho de conclusão de curso (pós-graduação) Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. 1. Royalties Finanças Públicas. 2. Royalties Saneamento Básico. 3. Royalties Orçamento Participativo. Brasil. I. Mirandola, Leonardo Escocard. II. Trabalho de conclusão de curso (pós-graduação) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. III. Título.

4 4 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO 6 2. CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO Breve histórico do Município de Macaé O potencial do Município A importância da atividade petrolífera PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS Definição de royalties e participações especiais Royalties Conceito Base de Cálculo Alíquota Prazo Distribuição do Recurso Participações Especiais Conceito Base de Cálculo Alíquota Prazo Distribuição do Recurso Legislação da apuração dos royalties IMPORTÂNCIA DAS PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS NA COMPOSIÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS Finanças Públicas Estaduais Finanças Públicas dos Municípios do Norte Fluminense SANEAMENTO BÁSICO Água e Saúde Pública 39

5 O marco legal do saneamento Participação e controle social em saneamento básico O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL A implantação do OP CONCLUSÃO 54 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 57 SITES CONSULTADOS 64

6 6 1. INTRODUÇÃO O setor de saneamento é o que se encontra em estágio de maior atraso em relação aos demais setores de infra-estrutura no Brasil. Segundo critérios utilizados pela Organização das Nações Unidas (ONU), um dos motivos que separam o Brasil dos padrões de Primeiro Mundo é a existência de 20,5 milhões de habitantes que não dispõem de água potável em quantidade suficiente e 46,7 milhões que não dispõe de estrutura mínima de saneamento. O Brasil apresenta imensos déficits nessa área, tendo em vista que parcelas significativas da população não têm acesso aos benefícios do saneamento ambiental. Essa situação é visível tanto quando se comparam as regiões do país ou quando se comparam áreas da maioria das grandes cidades, e está na base dos grandes diferenciais inter e intra-regionais, intra-urbanos e urbano-rural observado nas condições de vida e de saúde. Não por acaso, políticas de saneamento vêm sendo identificadas como prioridades que poderiam reduzir esses imensos diferenciais, constituindo-se em um importante fator de eqüidade. Em 1968, com a criação do Sistema Financeiro de Saneamento - SFS, gerido pelo Banco Nacional de Habitação BNH, formulou-se o Plano Nacional de Saneamento - PLANASA, que até a década de 1980 se constituiu na política federal de saneamento do país. O PLANASA privilegiou as ações de abastecimento de água e esgotamento sanitário, principalmente de áreas urbanas, para fazer frente à ampla industrialização do país e a conseqüente urbanização, que se deu a partir da década de 1970, sendo observado neste período o maior avanço no setor de saneamento. Por meio de concessões dos municípios, a execução da política coube às recémcriadas Companhias Estaduais, que eram financiadas com recursos do BNH e de cada estado. Seguindo a lógica de auto-sustentação, o retorno do capital investido deveria vir por meio da cobrança de tarifas. Os municípios que não aderiram ao PLANASA foram excluídos do acesso a recursos do SFS. Muitos desses municípios constituíram Serviços Autônomos de Água e Esgotos SAAE.

7 7 Em face da insustentabilidade do programa e da crise econômica, o Plano Nacional de Saneamento foi extinto há 20 anos. Especialistas destacam que a solução para a carência de investimentos em saneamento poderia ser o aumento da participação da iniciativa privada, mas o negócio de saneamento ainda não se mostrou atraente para os investidores, talvez porque não havia um marco regulatório criando regras claras para investimento no setor. O saneamento ambiental constitui-se de um conjunto de ações que visam proporcionar níveis crescentes de salubridade ambiental em determinado espaço geográfico, em beneficio da população que habita este espaço. Essas ações, se adequadamente implementadas, podem produzir uma série de efeitos positivos sobre o bem-estar e a saúde das populações beneficiadas. Porém, mais do que isto e em conseqüência dos diferentes efeitos que proporciona, o saneamento ambiental adequado é considerado parte constituinte do modo moderno de viver e um dos direitos fundamentais dos cidadãos das sociedades contemporâneas. Considerando também que as intervenções em saneamento ambiental, são concebidas com o propósito de reduzir as desigualdades regionais e elevar a qualidade de vida das populações beneficiadas, tendo como um de seus objetivos elevar o nível de saúde dessas populações, entendo ser relevante e oportuno o presente estudo visto que a melhoria das condições do saneamento ambiental poderá produzir resultados na redução da morbidade e mortalidade da população local. Por outro lado, os municípios localizados na região Norte Fluminense vêm sendo contemplados com expressivos repasses de royalties de petróleo, receita esta que vem apresentando oscilações com a redução do preço internacional do petróleo e a valorização do real frente ao dólar. Esta pesquisa surgiu da vontade de averiguar como o gestor municipal de Macaé pode aplicar essa importante fonte de recursos em saneamento básico de maneira justa e igualitária para a sociedade local.

8 8 O município de Macaé (RJ), reconhecido como a capital brasileira do petróleo, convive com alguns extremos. No momento em que experimenta uma expansão imobiliária, especialmente na rede hoteleira, ostenta a triste realidade de aproximadamente 20 mil domicílios localizados em favelas ou considerados precários, segundo cálculos da prefeitura local. Tomando como base a relação de 3,49 habitantes por domicílio existente no Censo de 2000, essa precariedade atinge hoje 44,6% dos lares e 70 mil habitantes, de uma população total de 156,4 mil habitantes (estimativa do IBGE para o ano de 2005). O título de capital do petróleo é merecido. Macaé, localizada a 180 quilômetros ao norte da capital fluminense, é a base de produção da Bacia de Campos, região de onde se extrai 85% dos 1,77 milhão de barris que a Petrobras produz diariamente em todo o país (média do 1º semestre). Além da atividade econômica gerada em serviços industriais, comerciais e logísticos, isso tem um retorno direto para os cofres municipais. Em 2005, o município recebeu R$ 345 milhões em royalties e participações especiais na produção de petróleo (Jornal Valor Econômico de 19/07/2006). Em decorrência do recebimento dos royalties, o orçamento do município para o exercício de 2006 era de R$ 750 milhões, 7,5% do orçamento da cidade do Rio de Janeiro (R$ 10 bilhões), cidade com uma população de 6,1 milhões de habitantes. Em apenas quatro anos (1999 a 2003) a participação no PIB total do país saltou de 0,3% para 0,9%. O PIB per capita é o 10º maior do país (R$ 95,6 mil), como mencionado no artigo de Chico Santos do Jornal Valor Econômico de 19/07/2006. A cidade é dividida social, econômica e geograficamente pelo rio Macaé. Na margem direita do rio e nas praias ao sul observa se a face rica do município, onde se destaca a frenética atividade da construção civil. Já na margem esquerda do citado rio, está concentrada a grande maioria das favelas da cidade.

9 9 Nessa esteira, entre as ações de saneamento destacam-se aquelas consideradas como básicas, compreendendo o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, a limpeza pública e a drenagem de águas pluviais. As ações na implantação de projetos de saneamento básico têm como resultado a prevenção de doenças e a promoção da saúde da população. A ausência desses serviços resulta em precárias condições de saúde de uma parcela significativa da população brasileira, com a incidência de doenças, principalmente de veiculação hídrica, tais como diarréias, hepatite, amebíase, cólera, esquistossomose, febre tifóide, entre outras. Há, portanto, muito a ser feito em termos de saneamento básico, o que deverá demandar em uma expressiva aplicação de recursos nos projetos e obras de sistemas de captação, tratamento, reserva e distribuição de água; coleta, tratamento e destino final de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais, dentre outras. Lamentavelmente, não obtive cooperação da Administração atual, no sentido de disponibilizar documentos e dados recentes, embora esforço com esse propósito tenha sido realizado, inclusive com visita a sede da Prefeitura e contatos via telefone e , apresentando o projeto da pesquisa e demonstrando a relevância do estudo para o gestor municipal. Diante dos assuntos abordados, emerge a seguinte questão: a partir da análise do modelo atual de distribuição de recursos provenientes dos royalties do petróleo, como poderá o gestor municipal aplicar essa importante fonte de receita em saneamento básico de maneira justa e igualitária para a sociedade local? 2. CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 2.1 Breve Histórico do Município de Macaé

10 10 Como relatado no Estudo Socioeconômico do Município de Macaé do ano de 2006, elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, o início da colonização da área ocorreu em 1627, quando a Coroa Portuguesa concedeu aos Sete Capitães, militares portugueses que lutaram na expulsão dos franceses da Baía de Guanabara, as terras entre o Rio Macaé e o Cabo de São Tomé. O núcleo inicial de Macaé progrediu apoiado na economia canavieira, em torno da antiga Fazenda dos Jesuítas de Macaé (1630), constituída de engenho, colégio e capela situada no Morro de Santana. Até fins do século XVII, no entanto, os esforços de colonização de Macaé não surtiram efeito, mantendo a cidade desprotegida. Em 1725, piratas franceses chegaram a se estabelecer no arquipélago de Santana, de onde passaram a saquear o litoral. Com a expulsão dos jesuítas, a partir de 1759, a região passou a receber novos imigrantes, proporcionando o surgimento de novas fazendas e engenhos, o que motivou sua emancipação, o que se deu com a edição de Alvará de 29 de julho de 1813, sob o nome de São João de Macaé, cujo território foi desmembrado dos atuais municípios de Cabo Frio e Campos. Sua instalação deu-se em 25 de janeiro de No período imperial, a vila evoluiu rapidamente, favorecida pela posição geográfica de maior acessibilidade ao Norte Fluminense, passando à categoria de cidade em O alicerce da economia de Macaé foi, por muitos anos, o cultivo da cana-deaçúcar, que respondeu por um crescimento demográfico expressivo nos séculos XVIII e XIX. O município chegou a desempenhar o papel de porta de entrada e saída do Norte Fluminense, favorecido pela ligação com Campos dos Goytacazes, através da construção do canal Macaé-Campos, com 109 quilômetros de extensão, para auxiliar o

11 11 escoamento da produção, que era transportada até o Rio de Janeiro a partir do Porto de Imbetiba, chegando a operar, até 1875, com cinco barcos a vapor. A partir desta data, o transporte da produção regional se fez a partir de via férrea, o que provocou um novo impulso na economia de Macaé. Hoje, a rodovia desempenha a função de ligação entre ambas. Até o início do século XX, a economia do município se fundamentava na produção da cana-de-açúcar, do café, na pecuária e na extração do pescado. No período republicano, a cidade foi mantida como sede do município de Macaé, embora tenha sofrido várias alterações na malha distrital. Os distritos de Conceição de Macabu e Macabuzinho vieram a constituir o município de Conceição de Macabu, em 1952; Carapebus e Quissamã ganharam autonomia municipal mais recentemente. A partir de 1974, com a descoberta de petróleo na região e com a chegada da Petrobras, Macaé passou a viver um novo ciclo econômico, marcado pelo acelerado crescimento demográfico, apurado pelo IBGE nos Censos populacionais de 1991 e 2000, alcançando uma taxa média de crescimento populacional anual de 8,07%. O centro urbano desenvolveu-se na margem direita da foz do Rio Macaé, expandindo-se mais para o sul, pelas áreas planas, entre praias e colinas suaves. O Município de Macaé pertence à Região Norte Fluminense, que também abrange os municípios de Campos dos Goytacazes, Carapebus, Cardoso Moreira, Conceição de Macabu, Quissamã, São Fidélis, São Francisco de Itabapoana e São João da Barra, segundo definição adotada pela Fundação CIDE.

12 12 O município de Macaé tem uma área total de quilômetros quadrados, correspondentes a 12,5% da área da Região Norte Fluminense e está dividido em seis distritos: sede, Cachoeiros de Macaé, Córrego do Ouro, Glicério, Frade e Sana. A sede municipal é cortada por duas importantes rodovias e uma ferrovia. A RJ- 106 percorre todo o litoral, de Rio das Ostras a Carapebus, atravessando o centro da cidade. A RJ-168 corta o município de leste a oeste, acessando a BR-101, que alcança Conceição de Macabu, ao norte, e Rio das Ostras, ao sul. Com apenas um pequeno trecho asfaltado, a RJ-162 tem um traçado pelo interior, alcançando Trajano de Morais, ao norte e Casimiro de Abreu, ao sul. A mencionada ferrovia liga o Estado do Rio de Janeiro ao Espírito Santo, sendo usada quase que exclusivamente para transporte de cargas. De acordo com estimativa do IBGE, Macaé tinha uma população de habitantes em julho de Segundo a Fundação CIDE, o município apresentou uma taxa média geométrica de crescimento, no período de 1991 a 2000, de 3,93% ao ano, contra 1,49% na região e 1,30% no Estado. Sua taxa de urbanização corresponde a 95,1% da população, enquanto que, na Região Norte Fluminense, tal taxa corresponde a 85,1%. Nos resultado estatístico do referendo de 2005, apresentado pelo Tribunal Superior Eleitoral, o Município tinha um contingente de eleitores, correspondentes a 64% do total da população. De acordo com o Censo de 2000 do IBGE, Macaé tem um número total de domicílios, com uma taxa de ocupação de 80%. Dos domicílios não ocupados, 25% têm uso ocasional. 2.2 O potencial do Município O Estudo Socioeconômico do Município de Macaé do ano de 2006, elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, apresenta dados divulgados pela Fundação CIDE no início de 2006 sobre o Índice de Qualidade dos Municípios IQM

13 13 O IQM é considerado importante instrumento de gestão municipal e estadual, em razão de dois aspectos fundamentais: de um lado, apresenta um panorama diversificado em na análise de dados sobre todos os municípios do Estado; de outro, pode vir a subsidiar um planejamento mais estratégico, tanto nas esferas municipais quanto na estadual, no sentido de se atingir um desenvolvimento econômico mais equilibrado para o Estado do Rio de Janeiro como um todo. O estudo desenvolvido pela Fundação CIDE apresentou uma classificação geral de todos os municípios e esta classificação foi obtida a partir de sete grupos (ou cestas) de indicadores, com pesos diferentes: centralidade e vantagem locacional, qualificação da mão-de-obra, riqueza e potencial de consumo, facilidades para negócios, infraestrutura para grandes empreendimentos, dinamismo e cidadania. Cada grupo de indicadores abordou um aspecto das condições básicas consideradas necessárias ao desenvolvimento, num total de 37 variáveis. Cada um destes grupos foi, por sua vez, composto de um número variado de indicadores, ou critérios, cada qual representando uma característica tida como relevante para a composição do indicador em questão. A cada um, também foram atribuídos pesos diferentes. Com o estudo foi possível verificar que o Município de Macaé progrediu da 5ª posição em 1998 para a 3ª em 2005, dentre os municípios do Estado do Rio de Janeiro. Quanto à evolução nos grupos de indicadores, destacamos o seguinte: a) O quesito centralidade e vantagem locacional (CEN), representando a capacidade que o município possui de estabelecer vínculos com os mercados vizinhos, seja pela sua importância regional, seja pela sua localização geograficamente privilegiada, a colocação no ranking em 2005 era a 4ª, numa variação de duas posições acima da apurada em b) Já a qualificação da mão-de-obra (QMA) representa o padrão de formação educacional da população, do ponto de vista da especialização e profissionalização.

14 14 Consideram-se o atual estágio e as condições apresentadas para sua evolução. Macaé estava em 13º lugar em 2005, quatro posições acima da apurada em c) Riqueza e potencial de consumo (RIQ) demonstra a riqueza existente no município, representada pela sua produção e pelo nível de rendimento de seus habitantes. O município se posicionou na 6ª posição em 2005, sete posições acima da apurada em d) Quanto às facilidades existentes para a operação das empresas e seus funcionários (FAC), demonstrou estar em 33º lugar em 2005, quatro posições acima da apurada em e) Infra-estrutura para grandes empreendimentos (IGE) demonstra a presença, no município, de condições favoráveis à implantação e operação de empresas de grande porte. Macaé alcançou o 8o lugar em 2005, menos uma posição em relação a f) Dinamismo da economia local (DIN), é representado pela existência de alguns serviços especializados e pelo nível de suas atividades. Sua posição em 2005 era a 2a em relação ao conjunto dos 92 municípios fluminenses, três posições acima da apurada em g) O quesito Cidadania (CID) representa as condições de atendimento às necessidades básicas da população do município (saúde, educação, segurança, justiça e lazer). Nesse aspecto, Macaé estava em 39º lugar em 2005, menos vinte e uma posições em relação a O IQM-2005 demonstra também uma nova configuração na estrutura socioespacial do Rio de Janeiro. As ações de empresas e grupos do mundo globalizado, bem como as novas posturas adotadas pelos agentes sociais e políticos locais, vêm gerando novos processos de industrialização no interior fluminense e novas formas de relação/integração entre os municípios, originando novas economias regionais fora do núcleo metropolitano, cujos carros-chefe são a atividade extrativa no Norte Fluminense,

15 15 que responde pelo grande salto quantitativo na economia do Estado do Rio de Janeiro nos últimos oito anos e a indústria automobilística no Médio Paraíba, principal exemplo, no Estado do Rio de Janeiro, do benefício causado pelo fluxo de capitais externos materializados em investimentos produtivos. Os municípios das Regiões Norte Fluminense e das Baixadas Litorâneas compõem a região que se fortalece no Estado, conhecida como a Região do Petróleo e do Gás. Os municípios da Região das Baixadas Litorâneas, que já vinham apresentando mudanças na sua dinâmica territorial com o incremento das atividades imobiliárias e do turismo, refletindo-se no crescimento do setor terciário, vivem agora novo impacto, desta vez em decorrência da influência de Macaé, que possui toda a infra-estrutura para a atividade extrativa da Bacia de Campos. Receberam uma grande quantidade de empresas produtoras de bens e de serviços, atraindo um grande fluxo demográfico. Muitos trabalhadores com emprego formal em Macaé residem em outros municípios da região, como Campos dos Goytacazes, Rio das Ostras, Conceição de Macabu, Armação dos Búzios. O estudo mostra que o grande desafio das administrações municipais dessas Regiões tem sido prover uma estrutura de bens e serviços públicos capaz de receber um aporte tão grande e quase instantâneo de pessoas físicas e jurídicas. Neste sentido, o fenômeno tem discriminado duas realidades municipais antagônicas. Há os que recebem recursos de royalties que pouco contribuem, ainda que indiretamente, para a produção de petróleo. A situação destes é bastante confortável, pois gozam dos benefícios da extração sem sofrer as conseqüências de pressões geradas a partir de demandas adicionais por serviços públicos. Como principais exemplos, podem ser mencionados os municípios de Carapebus, Casimiro de Abreu, Cabo Frio e Armação dos Búzios. Por outro lado, Campos dos Goytacazes, Macaé e Rio das Ostras têm sofrido um impacto considerável da atividade extrativa, quer pela demanda direta por bens e serviços não exclusivos, quer pela especulação em alguns mercados, em especial o imobiliário.

16 16 Levantamento realizado pelo IBGE em 2004 indicou que o Produto Interno Bruto (PIB) era de R$ ,00 e o PIB per capita era de R$ , A importância da atividade petrolífera A participação fluminense sobre o total de petróleo extraído no país subiu mais de dois pontos percentuais em 2005, passando de 81,96% para 84,15%. O bom desempenho em 2005 decorreu da entrada em operação de novas plataformas de petróleo já no fim de 2004, em substituição à plataforma P-36, que afundou devido a uma explosão. O acidente com a P-36, que na época era a maior plataforma de petróleo do mundo, capaz de processar 180 mil barris de petróleo por dia, e o atraso na sua substituição acabaram por reduzir a produção de 2004, potencializando a elevação de 2005, que tem o ano anterior como base de comparação. A retomada na produção de petróleo teve impacto direto nas finanças do Estado do Rio de Janeiro, pois proporcionou o aumento do repasse de participações governamentais, que se tornaram, em 2005, a segunda maior fonte de receitas fiscais para o Estado, atrás apenas do ICMS. 3 - PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS Dentre as compensações financeiras definidas como Participações Governamentais, estão os Royalties e as Participações Especiais Definição de royalties e participações especiais O Decreto n o 2.705, de , definiu os conceitos, critérios para cálculo e cobrança dos Royalties e das Participações Especiais aplicáveis às atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural.

17 Royalties Conceito Os Royalties são uma das formas mais antigas de arrecadação existente no mundo. A palavra royalty vem do inglês royal, que significa da realeza ou relativo ao rei. Originalmente, era o direito que o rei tinha de receber pagamento pelo uso de minerais em suas terras. Por conseguinte, de acordo o art. 11º do Decreto n.º 2.705/98, os royalties são compensações financeiras devidos pelos concessionários de exploração e produção de petróleo e gás natural, a serem pagos mensalmente pela empresa exploradora ao governo. Representam uma apropriação da sociedade da parcela da renda gerada pela exploração do petróleo e gás natural, recursos naturais escassos e não renováveis. Ressalta-se que, desde a Lei n.º 2.004/53, já existia o pagamento de royalties sobre a produção de hidrocarbonetos. Naquela oportunidade, ficou estabelecida a seguinte destinação: Pagamento ao Estado: 4% sobre o valor do petróleo e/ou do gás natural produzido em terra pela Petrobras; Pagamento aos Municípios: 1% sobre o valor da produção terrestre de petróleo e gás natural em seus territórios. Com o início da produção offshore, a Lei n.º 7.453, de , considerou também sujeito a royalties o petróleo e o gás natural extraídos na plataforma continental. A distribuição do total arrecadado apresentava-se da seguinte forma: Aos Estados Confrontantes com poços produtores: 1,5%; Aos Municípios confrontantes com estes poços e àqueles pertencentes às suas respectivas áreas geoeconômicas: 1,5%;

18 18 Ao Ministério da Marinha: 1%; Para constituição de um Fundo Especial a ser rateado entre todos Estados e Municípios da região: 1%. A distribuição dos royalties novamente sofreu uma alteração, com a Lei n.º 7.990, de Aquele ato estabeleceu que, nos municípios onde existissem instalações de embarque e desembarque de petróleo e/ou gás natural, deveria haver uma compensação de 0,5% do valor arrecadado com os royalties, o que ocasionou uma redução do percentual anteriormente recebido pelo Estado (passou para 3,5%) e, na produção do mar, o percentual do Fundo especial foi reduzido a 0,5%. Finalmente, a Lei do Petróleo (Lei nº 9.478/97) que aprovou a quebra do monopólio da exploração da Petrobrás e criou a Agência Nacional do Petróleo, Gás e Biodiesel (ANP), além de aumentar para 10% a alíquota básica dos royalties, manteve os critérios de distribuição aos Estados, Municípios e Ministérios para a parcela correspondente até 5%, e estabeleceu uma nova forma de distribuição para a parcela excedente a 5%, incluindo o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) como novo beneficiário, recebendo 25% da parcela correspondente aos 5% dos royalties excedentes. Após o advento da Lei do Petróleo, o controle dos royalties e sua distribuição passa a ser de responsabilidade da ANP Base de Cálculo Volume produzido x preço de referência (publicado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP), com relação a cada campo Alíquota de concessão. Variável por área de 5% a 10% (por campo produtor), definida em cada contrato

19 Prazo Periodicidade mensal. Recolhido à Secretaria do Tesouro Nacional - STN até o último dia útil do mês subseqüente, a partir do mês em que ocorrer a respectiva data de início da produção Distribuição do Recurso Os recursos são distribuídos aos beneficiários pela STN, com base nos valores devidos a cada beneficiário, fornecidos pela ANP, conforme Tabela a seguir: Tabela 1 Distribuição dos Royalties, conforme estabelecido pelo Decreto n o 2705, de PARCELA ATÉ 5% CONTEMPLADOS EXTRAÇÃO EXTRAÇÃO EM TERRA NO MAR Estado Produtor 70,0% 30,0% Município Produtor 20,0% 30,0% Município com instalações com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural. 10,0% 10,0% Ministério da Marinha 20,0% Fundo Especial 10,0% PARCELA DE 5% ATÉ 10% CONTEMPLADOS EXTRAÇÃO EXTRAÇÃO EM TERRA NO MAR Estado Produtor 52,5% 22,5% Município Produtor 15,0% 22,5% Município com instalações que sejam afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás 7,5% 7,5% natural. Ministério da Ciência e Tecnologia 25,0% 25,0% Ministério da Marinha 15,0% Fundo Especial 7,5% Fonte: PIQUET, Rosélia (Org.), Petróleo, Royalties e Região. Rio de Janeiro: Garamond, Nota: Elaboração própria a partir de informações do sítio eletrônico da Petrobras ( Com relação à extração no mar (produção offshore), consideram-se Estado Produtor e Município Produtor, conforme citados na tabela anterior, aqueles confrontantes com a plataforma continental contíguos à área marítima delimitada pelas linhas de projeção dos respectivos limites territoriais, até a linha de limite da plataforma continental, onde estiver situado o campo produtor de petróleo e gás natural. Tais projeções são efetuadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE.

20 20 Quanto à distribuição da parcela de 30% dos royalties aos Municípios Produtores de extração no mar, fica estabelecido o seguinte: Rateio entre os Municípios onde estiverem localizadas três ou mais instalações dos seguintes tipos: instalações industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural (excluído os dutos) e instalações relacionadas às atividades de apoio à exploração, produção e escoamento de gás natural, tais como portos, aeroportos, oficinas de manutenção e fabricação, armazéns, garantindo-se, pelo menos, um terço ao Município que concentrar as instalações de processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás Zona de Produção Principal: 60%; Rateio entre os Municípios por onde foram instalados oleodutos ou gasodutos (incluindo as estações de compressão e bombeio), destinados, exclusivamente, ao escoamento da produção de uma dada área de produção petrolífera marinha Zona de Produção Secundária: 10%; Rateio aos Municípios limítrofes àqueles enquadrados na Zona de Produção Principal, bem como aqueles que são impactados socialmente ou economicamente da produção ou exploração do petróleo ou gás natural: 30%. Os royalties devido aos Municípios serão calculados com base na produção do Estado do qual fazem parte, sendo que o rateio dos royalties devido aos Municípios pertencentes a uma mesma zona de produção será efetuado na razão direta de suas respectivas populações Participações Especiais Conceito

21 21 É a compensação financeira extraordinária devida pelos concessionários de exploração, produção de petróleo ou gás natural, nos casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade Base de Cálculo É a receita líquida da produção trimestral de cada campo, consideradas as deduções previstas na lei que são os custos com investimento, depreciação, amortizações e royalties Alíquota As alíquotas são progressivas variando entre 10% e 40%, dependendo do volume de produção Prazo É paga trimestralmente, a partir do trimestre em que ocorrer a data de início da respectiva produção. É recolhido à STN até o último dia útil do mês subseqüente a cada trimestre do ano civil Distribuição do Recurso Distribuído aos beneficiários pela Secretaria do Tesouro Nacional-STN, com base nos valores devidos a cada beneficiário, fornecidos pela ANP: 40% - Ministério das Minas e Energia, para o financiamento de estudos e serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de petróleo e gás natural, a serem promovidos pela ANP; 10% - Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, destinados ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos ambientais

22 22 causados pelas atividades da indústria do petróleo; 40% - Estado onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção; 10% - Município onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção. Para efeito do cálculo da participação especial relativa a cada campo, o número de anos de produção será contado a partir do início da produção Legislação da apuração dos royalties A seguir, é apresentada a legislação relacionada à apuração dos royalties. 1. Decreto-lei nº 3.236, de 07/05/1941. Institui o regime legal das jazidas de petróleo e gases naturais, de rochas betuminosas e piro-betuminosas, e dá outras providências. 2. Lei nº 2.004, de 03/10/1953. Dispõe sobre a Política Nacional do Petróleo, define atribuições do Conselho Nacional de Petróleo, institui a Sociedade por Ações Petróleo Brasileiro S/A e dá outras providências. 3. Lei nº 3.257, de 02/09/1957. Modifica o artigo 27 e seus parágrafos da Lei nº 2.004, de 03/10/ Decreto-legislativo nº 45, de 09/04/1968. Autoriza o Presidente da República a dar adesão do Governo Brasileiro a quatro convenções sobre o Direito do Mar, concluídas em Genebra em 29/04/ Decreto-lei nº 523, de 08/04/1969.

23 23 Acrescenta parágrafo ao artigo 27 da lei nº 2.004, de 03/10/1953, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 3.257, de 02/09/1957, e dá outras providências. 6. Decreto-lei nº 553, de 25/04/1969. Altera os limites do Mar Territorial do Brasil e dá outras providências. 7. Decreto-lei nº 1098, de 25/03/1970. Altera os limites do Mar Territorial do Brasil e dá outras providências. 8. Lei nº 7.453, de 27/12/1985. Modifica o artigo 27 e seus parágrafos da Lei nº 2.004, de 03/10/1953, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 3.257, de 02/09/ Lei nº 7.525, de 22/07/1986. Estabelece normas complementares para a execução do disposto no artigo 27 da Lei nº 2.004, de 03/10/1953, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 7.453, de 27/12/1985, e dá outras providências. 10. Decreto-lei nº , de 29/08/1986. Regulamenta a Lei nº 7.525, de 22/07/ Decreto-lei nº , de 21/04/1987. Dispõe sobre o rateio das indenizações devidas aos municípios em virtude da extração de óleo ou gás na plataforma continental e dá outras providências. 12. Decreto-legislativo nº 5, de 09/11/1987. Aprova o texto da Convenção das nações Unidas sobre o Direito do Mar, concluída em Montego Bay, Jamaica, em 10/12/ Decreto-lei nº , de 07/03/1988. Aprova o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira e dá outras providências.

24 Decreto-lei nº , de 15/09/1989. Aprova o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira e dá outras providências. 15. Lei no 7.990, de 28/12/1989. Institui, para os estados, Distrito Federal e municípios, compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva. 16. Lei nº 8.001, de 13/03/1990. Define os percentuais da distribuição da compensação de que trata a Lei nº , de 28 de dezembro de 1989, e dá outras providências. 17. Decreto nº 1, de 11/01/1991. Regulamenta o pagamento da compensação financeira instituída pela Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e dá outras providências. 18. Lei nº 8.617, de 04/01/1993. Dispõe sobre o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e a plataforma continental brasileiros, e dá outras providências. 19. Lei nº 9.478, de 06/08/1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo. 20. Decreto nº 2.705, de 03/08/1998. Define critérios para cálculo e cobrança das participações governamentais de que trata a Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, aplicáveis de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, e dá outras providências.

25 Portaria Interministerial MME / MF nº 3, de 17/02/2000. Define a metodologia para estabelecimento do preço máximo de venda do gás natural do produtor ao distribuidor. 22. Portaria Técnica da ANP nº 45, de 15/03/2000. Estabelece os preços de referência do gás natural produzido nos campos objeto de concessão pela ANP, a serem adotados a partir de 1º de abril de 2000, para fins de cálculo das participações governamentais. Revoga a Portaria ANP nº 11, de 25/01/ Portaria Técnica da ANP nº 206, de 29/08/2000. Estabelece os critérios para a fixação do preço mínimo do petróleo, produzido mensalmente em cada campo, a ser adotado para fins de cálculo das participações governamentais. Revoga a Portaria ANP nº 155, de 21/10/ Portaria Técnica da ANP nº 29, de 22 /02/2001. Estabelece os critérios a serem adotados a partir de 1º de janeiro de 2002, para fins de distribuição do percentual de 7,5% (sete e meio por cento) sobre a parcela do valor dos royalties que exceder a 5% (cinco por cento) da produção de petróleo ou gás natural de cada campo, a ser efetuada aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo ou gás natural. Revoga a Portaria ANP nº.195, de 23/12/ IMPORTÂNCIA DAS PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS NA COMPOSIÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 4.1 Finanças Públicas Estaduais Os recursos dos royalties e das participações especiais são extremamente relevantes para as finanças públicas de alguns Estados e Municípios. No caso do Estado do Rio de Janeiro, para verificar tal relevância, foi comparada a evolução da arrecadação de ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços) relativa à atividade petrolífera, uma vez que o ICMS é a principal receita tributária deste Estado, e

26 26 a evolução da arrecadação das Participações Governamentais nesta Unidade da Federação. Na tabela a seguir, vê-se que o ICMS sobre a atividade petrolífera (indústria petrolífera e petroquímica) no Estado do Rio de Janeiro, em 2000, corresponde a 13,22% do ICMS total do Estado, alcançando 17,18% em A taxa de crescimento do ICMS total, no período de 2000 à 2005, foi de 64%, enquanto que o ICMS sobre a indústria petrolífera e petroquímica aumentou em 101,6%, demonstrando o potencial aumento da arrecadação proveniente daquela atividade. Segundo a tabela, em 2000 as participações especiais representavam 48% do valor arrecadado pelo ICMS sobre a atividade petrolífera. Em 2005, o valor arrecadado pelo ICMS sobre a atividade petrolífera representava 64,52% daquela participação governamental. Tabela 2 - Evolução comparativa da arrecadação do ICMS sobre a atividade petrolífera e das Participações Especiais no Estado do Rio de Janeiro - Valores correntes (R$ milhões) ARRECADAÇÃO ICMS sobre a atividade petrolífera ICMS total arrecadado Royalties Participações Especiais Total das Participações Governamentais Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no sítio eletrônico da Secretaria de Estado da Receita do Rio de Janeiro, referente às informações sobre o ICMS ( e no sítio eletrônico da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, referente às informações sobre Participações Governamentais ( Com o crescente aumento da produção de petróleo e gás, conforme observado anteriormente, os valores referentes às participações governamentais cresceram, no período entre 2000 e 2005, cerca de 378%. Ressalta-se que a arrecadação daquelas compensações pelo Estado do Rio de Janeiro representou, naquele período, cerca de 46% do total arrecadado do país, conforme se observa na seguinte tabela. Tabela 3 - Evolução comparativa da arrecadação das Participações Especiais no Estado do Rio de Janeiro e no País - Valores correntes (R$ milhões) ARRECADAÇÃO Royalties (total da arrecadação no RJ) Royalties (total da arrecadação no País) Participações Especiais (total da arrecadação no RJ)

27 27 Participações Especiais (total da arrecadação no País) Total das Participações Governamentais (total da arrecadação no RJ) Total das Participações Governamentais (total da arrecadação no País) Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no sítio eletrônico da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ( Vale ressaltar que, no ano de 2003, foram distribuídos, no País, a título de participações especiais, cerca de R$ 5 bilhões. O Estado do Rio de Janeiro recebeu R$ 2,5 bilhões, pouco mais da metade do total distribuído entre as Unidades da Federação contempladas. É percebido um rápido crescimento da arrecadação de Participações Especiais, se comparado com a dos royalties. Enquanto que a arrecadação dos royalties no Rio de Janeiro aumentou cerca de 261% no período entre 2000 e 2005, a arrecadação das Participações Especiais neste Estado cresceu cerca de 550%. Nota-se, também, que tais variações são quase idênticas quando são analisadas as arrecadações daquelas Participações Governamentais no País. No mesmo período, a arrecadação dos royalties no Brasil subiu cerca de 232%, ao passo que a arrecadação das Participações Especiais cresceu aproximadamente 571%. Isso se deve às descobertas e incremento de produtividade de campos gigantes compreendidos em suas áreas, como, por exemplo, Roncador. O campo de Marlim é atualmente o maior produtor e também maior exportador de petróleo do Brasil. Tal situação leva a crer que, num curto prazo, as receitas de participações especiais aumentarão cada vez mais, com o início da produção dos campos da Bacia de Santos que estão previstos para No primeiro trimestre de 2007, o Estado do Rio de Janeiro recebeu de Participações Especiais o montante de R$ 597,12 milhões de reais, segundo a Agência

28 28 Nacional de Petróleo. Segundo o mesmo órgão, no primeiro trimestre deste ano foram distribuídos R$ 1,52 bilhão em participações especiais para a União Estados e municípios. Atualmente 21 campos produtores pagam a Participação Especial (Magalhães e outros, 2007) Finanças Públicas dos Municípios do Norte Fluminense No tocante às finanças públicas municipais, a abordagem se limitará aos municípios do norte fluminense, onde há elevada influência das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural, principalmente em Campos dos Goytacazes e Macaé. Em 1974, ocorreu o grande marco no setor petrolífero do Brasil: a localização do campo de Garoupa, a primeira descoberta na Bacia de Campos, no litoral norte do estado do Rio de Janeiro. Esta descoberta decorreu da necessidade de reduzir a dependência do país à oferta de petróleo no mercado internacional, procurando melhorar o desempenho na balança comercial, uma vez que, em 1973, houve o drástico aumento no preço do barril.. Com o fim do monopólio do petróleo no Brasil, a partir da promulgação da Lei nº 9.478/97, os investimentos em exploração e produção de petróleo e gás natural no país cresceram, devido à participação de mais empresas naquelas atividades. Com isso, os municípios, onde se localizam tais operações, tiveram um aumento em suas arrecadações de forma extraordinária. Esse aumento é decorrente do recebimento das Participações Governamentais, que são compensações financeiras pagas pelos concessionários decorrentes das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural. Com isso, aqueles municípios tiveram mais disponibilidade financeira para seus gastos, dentro de critérios estabelecidos pela legislação, uma vez que tais recursos não podem ser aplicados em pagamentos de dívidas e no quadro permanente de pessoal. Contudo, podem ser aplicados em infra-estrutura e bem estar social (pavimentação, construções de escolas, unidades de saúde e segurança).

29 29 O Estado do Rio de Janeiro é o maior produtor de petróleo e gás natural do país. Portanto, as Participações Governamentais têm relevância nos orçamentos de alguns municípios fluminenses, principalmente os que se localizam no litoral norte, uma vez que, nesta Unidade da Federação, as atividades de exploração e produção desses minerais ocorrem no mar. Recentemente, houve um acréscimo no número de empresas atuantes na atividade petrolífera, pois até pouco tempo, somente a Petrobras é quem atuava e, com isso, estimulava o desenvolvimento daqueles municípios, principalmente os que se localizam na região próxima à Bacia de Campos. Entre as Participações Governamentais estão os royalties e as Participações Especiais, sendo o Rio de Janeiro e seus municípios (em especial aqueles que fazem fronteira com a bacia de Campos) os mais beneficiados com os royalties, já que o estado é o maior produtor de petróleo do país e possui as maiores reservas nacionais do produto. Segundo a ANP, os royalties são calculados mensalmente para cada campo produtor (área produtora de petróleo e/ou de gás natural a partir de um reservatório contínuo ou de mais de um reservatório) através da aplicação da alíquota sobre o valor da produção de petróleo e de gás natural. Para a maioria dos municípios do Litoral Fluminense, os royalties e as Participações Especiais são as principais fontes de recursos para o financiamento em infra-estrutura e bem-estar social. Dos 25 municípios recebedores de Participações Especiais, nove estão localizados no Estado do Rio de Janeiro. Em uma análise simplista, tanto os royalties, como as Participações Especiais seriam como fontes extraordinárias as quais os municípios deveriam aplicar nas suas respectivas economias para que pudessem incentivar as demais atividades, fazendo com que reduzisse a dependência daquelas Participações Governamentais. Cabe ressaltar que as atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural não são duradouras, uma vez que tais recursos minerais são finitos.

30 30 Dentre os municípios integrantes do norte fluminense, Macaé desponta como o que apresenta maior dinamismo econômico, com elevação crescente do emprego formal em todos os setores da atividade econômica, graças às atividades de extração, produção e logística do petróleo. O setor petrolífero, em função do seu peso no PIB brasileiro e seus impactos nos preços e emprego nacional, é um setor extremamente relevante para as metas de crescimento do país. Objetivando demonstrar a crescente importância das receitas de royalties e de participações especiais no total das receitas arrecadadas pelos nove municípios definidos pela Fundação CIDE como integrantes da região Norte Fluminense, no período de 2004 a 2006, apresento, a seguir, uma série de tabelas, onde fica evidente o crescimento acelerado das receitas municipais com a compensação financeira. Nas tabelas são promovidas diversas correlações, para melhor evidenciar a importância das compensações financeiras no orçamento municipal. Tabela 4 Royalties e participações especiais anuais em valores correntes Beneficiário Total em Reais Campos dos Goytacazes , , , ,27 Carapebus , , , ,21 Cardoso Moreira , , , ,48 Conceição de Macabu , , , ,99 Macaé , , , ,26 Quissamã , , , ,31 São Fidélis , , , ,72 São Francisco de Itabapoana , , , ,23 São João da Barra , , , ,25 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e Secretaria do Tesouro Nacional. Tabela 5 Royalties + participações especiais anuais sobre a receita orçamentária

31 31 Beneficiário (Roy.+PE)/Receita Royalties + Participações Especiais Receita Orçamentária Orçamentária Campos , , , , ,96 N/D 0,62 0,66 N/D Carapebus , , , , , ,76 0,55 0,59 0,59 Cardoso Moreira , , , , , ,33 0,15 0,16 0,14 Conceição de Macabu , , , , , ,97 0,15 0,16 0,16 Macaé , , , , , ,64 0,51 0,52 0,54 Quissamã , , , , , ,90 0,54 0,61 0,62 São Fidélis , , , , , ,67 0,11 0,12 0,15 São F. de Itab , , , , , ,93 0,12 0,11 0,12 São J. da Barra , , , , ,25 N/D 0,55 0,62 N/D Nota: 1 - N/D Não disponível 2 Receitas Tributárias = Impostos Municipais, Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional do Petróleo, gás Natural e Biocombustíveis e Secretaria do Tesouro Nacional e TCE/RJ. Tabela 6 Royalties + participações especiais anuais sobre a receita tributária Beneficiário (Roy.+PE)/Receita Royalties + Participações Especiais Receita Tributária Tributária Campos Goytacazes , , , , ,89 N/D 13,76 14,59 N/D Carapebus , , , , , ,06 17,36 19,43 25,40 Cardoso Moreira , , , , , ,77 8,98 5,92 7,47 Conceição de Macabu , , , , , ,53 4,86 3,65 3,60 Macaé , , , , , ,33 3,14 3,09 2,97 Quissamã , , , , , ,20 16,03 20,10 23,27 São Fidélis , , , , , ,97 2,63 2,49 4,35 São F. de Itabapoana , , , , , ,29 2,54 2,39 2,57 São J. da Barra , , , , ,11 N/D 18,82 25,61 N/D Nota: 1 N/D - Não disponível 2 Receitas Tributárias = Impostos municipais, Taxas municipais e Contribuições de Melhoria. Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e Secretaria do Tesouro Nacional e TCE/RJ.

32 32 Tabela 7 Royalties + participações especiais anuais sobre a despesa com investimento Beneficiário Royalties + Participações Especiais Despesa com Investimento (Roy.+PE)/Despesa com Investimento Campos Goytacazes , , , , ,73 N/D 4,72 4,65 N/D Carapebus , , , , , ,88 5,06 8,90 10,47 Cardoso Moreira , , , , , ,00 3,43 6,62 1,92 Conceição de Macabu , , , , , ,44 0,89 3,97 1,55 Macaé , , , , , ,41 1,35 3,17 4,50 Quissamã , , , , , ,18 2,40 6,40 8,10 São Fidélis , , , , , ,61 1,48 1,60 2,07 São F. de Itabapoana , , , , , ,43 3,49 1,61 1,85 São J. da Barra , , ,28 N/D ,22 N/D N/D 10,01 N/D Nota: 1 N/D Não disponível 2 Despesas com investimentos = Despesas classificadas no código da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/01, de 04/05/2001, incluindo as Despesas com Obras e Instalações, Equipamentos e Material Permanente, Aquisição de Imóveis e Inversões Financeiras. Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e Secretaria do Tesouro Nacional e TCE/RJ Tabela 8 Royalties + participações especiais anuais em valores correntes per capita Royalties + Participações Especiais População Valor Per Capita em Reais Beneficiário Campos dos Goytacazes , , , , , ,23 Carapebus , , , , , ,59 Cardoso Moreira , , , ,36 265,35 294,89 Conceição de Macabu , , , ,51 190,39 209,35 Macaé , , , , , ,41 Quissamã , , , , , ,21 São Fidélis , , , ,79 117,53 129,35 São Franc. de Itabapoana , , , ,93 99,80 108,14 São João da Barra , , , , , ,97 Fonte: Elaborado própria a partir de dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis Observa-se nitidamente que dos nove municípios da região, Macaé é o segundo que mais recebe royalties e participações especiais, apresentando um crescimento