Redes de Nova Geração: o próximo desafio do mercado das comunicações electrónicas.

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1 Redes de Nova Geração: o próximo desafio do mercado das comunicações electrónicas. José Ferrari Careto 1 1. O mercado das comunicações electrónicas tem vindo a centrar as suas discussões e reflexões num tema genericamente designado por redes de nova geração ou NGNs, acrónimo da designação em inglês (Next Generation Networks). Tem sido o assunto preferido de conferências, posições políticas, discussões de think-tanks e de abordagens regulatórias no meio das comunicações, e tem sido a nova arena de combate para operadores e para fabricantes de equipamentos. Para quem não está familiarizado com o mercado das comunicações electrónicas, impõe-se uma explicação sobre o significado deste aparentemente simples conceito de redes de nova geração : trata-se de assegurar a existência de redes de muito elevada capacidade, desenvolvidas e exploradas num ambiente all-ip, assegurando por essa via completa neutralidade relativamente aos serviços que poderão suportar. Esta definição merece ainda um conjunto adicional de comentários para a tornar mais compreensível: a) A elevada capacidade representa um corte radical com o que de hoje dispomos, pelo que estamos a falar claramente de cenários de ruptura, nomeadamente no que respeita às capacidades e ao meio físico que permite as comunicações, que neste cenário passará a ser quase exclusivamente constituído por fibra óptica; b) O ambiente all-ip permitirá abandonar a ligação permanente entre dois pontos que hoje ainda caracteriza uma parte significativa das redes existentes, passando-se a um regime em que tudo o que é transportado e distribuído nas redes é segmentado em pacotes que circulam independentes uns dos outros por caminhos optimizados; c) A neutralidade das redes, assegura que estas suportam todo o tipo de serviços, sendo assim abandonada a anterior abordagem de redes dedicadas, como ainda é o exemplo de redes para televisão, redes para voz e redes para Internet. É assim fácil de ver que este conceito promete uma revolução na forma como as redes são pensadas, geridas e desenvolvidas, representando um corte radical com um passado de muitos anos. No entanto, apesar deste tema estar actualmente na ordem 1 Economista. O artigo representa a opinião do autor e não vincula qualquer instituição. 1

2 do dia, é importante termos presente que se trata de matéria que começou a ser discutida e implementada antes da passagem deste novo século. Com efeito, aquando da liberalização das comunicações electrónicas fixas que, recorde-se, aconteceu em paralelo com a banalização da Internet e do protocolo IP, a todos os novos entrantes no mercado foi colocada a decisão estratégica de saber se deveriam adoptar redes exclusivamente baseadas neste protocolo. A questão que então se colocava era manter a abordagem tradicional ou optar entre uma abordagem apropriada no longo prazo, IP centric, caracterizada por uma grande flexibilidade e por um enorme potencial em termos de redução de custos mas com as dificuldades inerentes às grandes mudanças (nomeadamente em termos de equipamentos terminais). A forma encontrada pelos novos entrantes para resolver o dilema foi a de adoptar a nova abordagem naquilo que se designa por redes core (ou seja na ligação dos diversos elementos da rede), deixando a rede de acesso (aquela que vai dos equipamentos de rede até às instalações do cliente final) a funcionar de acordo com os padrões existentes. Esta abordagem, também adoptada pelos operadores que já estavam instalados no mercado, trouxe-nos a uma situação em que a generalidade das redes core são constituídas por fibra óptica e são operadas num ambiente totalmente IP, constituindo neste momento a rede de acesso o principal estrangulamento do sistema. Quer isto dizer que as redes estão desenhadas e preparadas para transportarem e distribuírem comunicações em modo compatível com a nova visão, mas quando chegam aos troços finais a rede de acesso essa capacidade é dramaticamente reduzida. 2. É assim que a discussão que no início deste século estava centrada nas redes core, passa agora a estar centrada nas redes de acesso (NGAs, de Next Generation Access, na terminologia anglo-saxónica), o que tem implicações extraordinárias na dimensão do problema, essencialmente em duas vertentes: a) O nível de investimento é significativamente maior 2, uma vez que está em questão a substituição física da rede de acesso, ou seja os pares de cobre que ligam as instalações dos clientes finais às centrais locais deverão ser tendencialmente substituídos por ligações em fibra óptica 3 ; b) O impacte ao nível da concorrência é neste caso também significativamente maior. No passado, estava em causa construir redes competitivas por parte de empresas ainda não presentes no mercado, com a inerente possibilidade de as empresas que já operavam, disporem de tempo para se poderem ajustar. Actualmente, o nível de competitividade do mercado das comunicações electrónicas aumentou muito significativamente, e os operadores nele instalados não têm a margem que em tempo tiveram para responder às iniciativas uns dos 2 O investimento necessário poderá rondar os 1000 euros por habitação. 3 A fibra óptica pode ser levada até à casa propriamente dita (FTTH Fiber to The Home), até à entrada do edifício (FTTB Fiber To The Building) ou até um nó de concentração que liga vários clientes finais (FTTN Fiber To The Node), mantendo-se a ligação em cobre até às instalações do cliente final. 2

3 outros, tendo que agir de forma rápida para não perderem influência e quota de mercado. Esta nova dimensão do problema tem levado os diversos actores presentes no mercado das comunicações electrónicas a centrar as suas discussões no tema das NGNs e em particular das NGAs defendendo naturalmente os seus pontos de vista e assegurando que as suas missões são implementáveis neste novo enquadramento tecnológico e de mercado. O que leva obviamente a posições muitas das vezes antagónicas, num cenário em que claramente a soma não é nula. É por isso interessante perceber as preocupações e ambições dos diferentes actores, para se poder formular uma opinião sobre quais as melhores opções neste domínio, o que claramente não é tarefa fácil. 3. Os operadores históricos têm um interesse muito significativo nesta discussão: a) Nos últimos anos tem-se vindo a assistir a uma progressiva e inexorável perda de importância das comunicações fixas, tanto em termos de preço como em termos de tráfego, tendo contribuído para esta última a crescente migração das comunicações de voz para as redes móveis. Esta realidade tem levado a que os efeitos positivos de uma quase total amortização das redes de acesso existentes construídas durante a segunda metade do século XX sejam insuficientes para compensar as perdas de tráfego e de preços nessas redes, tendo assim perdido influência uma importante cash cow dos operadores históricos; b) Em adição à ameaça concretizada pelas operações móveis na voz, os operadores históricos têm vindo a ver-se confrontados com uma ameaça crescente relativamente à solução que tinham encontrado para extrair mais valor das redes tradicionais: a sua utilização para oferecer conectividade em banda larga, baseada no protocolo IP. Este tipo de ofertas, assentes em tecnologia DSL, permitiram assegurar uma reutilização das redes tradicionais, permitindo larguras de banda muito significativas assentes em evoluções do conceito DSL (e.g. ADSL 2+). No entanto, os operadores de cabo cedo perceberam as potencialidades das suas redes para oferecer conectividade, no que foram acompanhados (embora com limitações) pelos operadores móveis, tendo-se assim reduzido a vantagem dos operadores históricos e das suas redes de acesso tradicionais; c) Neste contexto de banda larga e de neutralidade de serviços das redes, os operadores históricos viram ainda a possibilidade de lhes escapar um negócio que se revela progressivamente como o mais importante do vasto leque de serviços possíveis no domínio das comunicações electrónicas: a televisão por subscrição. Embora tenha vindo a ser possível a oferta deste serviço suportada nas redes tradicionais de cobre, com recurso às tecnologias atrás mencionadas, a folga com que tais serviços são oferecidos é muito reduzida, facto que associado às limitações geográficas deste tipo de operação, leva a uma redução significativa do âmbito de operação dos operadores históricos neste domínio, que os leva a sentir que possuem aqui um ponto vulnerável que os impedirá de captar as margens associadas a este tipo de serviço. Que em adição é 3

4 fundamental para ancorar a venda de outros serviços, naquilo que se convenciona chamar ofertas multiple play 4 ; d) Finalmente, embora esteja longe de ser o critério menos importante, acresce que a substituição da rede tradicional de cobre por uma nova rede de fibra óptica, apresenta uma janela de oportunidade única para os operadores históricos removerem parte significativa da concorrência que enfrentam no domínio das comunicações fixas, e em particular na banda larga fixa. Isto porque a parte mais significativa e bem sucedida do processo de liberalização das comunicações electrónicas fixas assentou na desagregação do lacete local, ou seja, na possibilidade de os operadores alternativos poderem utilizar a rede de acesso tradicional dos operadores históricos, pagando adequada remuneração (incluindo o custo de capital) como se de sua se tratasse. A substituição dessa rede tradicional por redes de fibra óptica abre a possibilidade de tornar impraticável esta abordagem regulatória por duas razões: i) as centrais locais, onde todos os consumidores finais estão ligados e onde os operadores alternativos têm infraestruturas colocadas são substituídas por um número muito maior de pontos de concentração, com menor (ou nenhum) espaço para instalação de equipamentos, podendo dessa forma tornar irrecuperável o investimento efectuado entretanto já efectuado e ii) discute-se se uma rede nova deverá ser objecto de intervenção regulatória, com base no argumento de se tratarem de investimentos efectuados em ambiente de concorrência (sem ser com as rendas do monopólio ), desvalorizando-se a avaliação do controlo do poder significativo de mercado que pode estar em causa 4. Os operadores alternativos têm interesses praticamente opostos aos dos operadores históricos, interessando-lhes manter a rendibilização dos investimentos já efectuados, ter a possibilidade de acesso a condutas para instalação das suas próprias redes de nova geração e, se possível, poderem continuar a beneficiar da utilização de ofertas grossistas, sobre as quais possam continuar a prestar serviços de retalho. 5. Os Governos têm tido igualmente um papel activo em relação às NGAs, essencialmente em três domínios 5 : a) Disponibilizando ou tornando disponíveis condutas que venham a facilitar a instalação da fibra óptica necessária à construção de tais redes, matéria em que têm especial responsabilidade, dada a necessidade de definir o acesso a edifícios e a urbanizações, bem como a existência de condutas no domínio 4 Triple play, quando juntam Voz, Internet e televisão. Quadruple Play quando juntam ao Triple Play comunicações móveis. 5 Vide a este respeito a recente Resolução do Conselho de Ministros do Governo português sobre a matéria (RCM n.º 120/2008 de 30 de Julho de 2008). 4

5 público e dadas as limitações que o enquadramento regulatório sempre teve neste domínio 6 ; b) Estabelecendo, a nível nacional, politicas e estratégias centradas nos benefícios que podem decorrer da implantação destas novas redes, definindo assim visões inspiradoras do que pode ser uma sociedade mais eficiente, mais produtiva e com maior nível do bem estar, assente em comunicações de nova geração; c) Canalizando fundos para apoiar a construção das NGAs, permitindo dessa forma aumentar significativamente o número de casas elegíveis para acesso em fibra óptica, reduzindo assim o impacte do fosso digital que, caso contrário, poderia ser agravado. Esta participação dos Governos no processo, que se revela particularmente útil e motivadora, tem no entanto duas componentes que importa referir em adição, pois que importa serem minimizadas: a) A preocupação de promover investimento (agravada em cenários de crise) muitas das vezes leva a considerar em segundo plano que tal investimento deve ser eficiente, ou seja que devem ser consideradas de forma realista as diversas alternativas tecnológicas para alcançar o mesmo fim, evitando-se dessa forma que se privilegiem abordagens pelo simples facto de serem tendência ou de não se querer ficar para trás ; b) Vantagens que podem ser evidentes no curto prazo, podem vir a revelar-se desvantagens no longo prazo, dado o carácter extraordinariamente complexo da matéria em jogo, da dimensão dos incentivos e da imprevisibilidade das respectivas reacções. 6. A Comissão Europeia tem procurado compatibilizar a construção de um mercado interno no domínio das comunicações electrónicas com os desenvolvimentos que se têm vindo a registar ao nível de cada estado membro no domínio das políticas definidas pelos Governos e da intervenção dos reguladores. Para tal tem vindo a dinamizar a discussão em relação a este tema, tendo publicado recentemente um projecto de recomendação sobre o assunto 7 (agora em consulta pública), em que estabelece um conjunto de orientações sobre a forma como as diversas Autoridades Reguladoras Nacionais deverão abordar o tema, tentando evitar dessa forma o aumento do risco de se verificar uma abordagem fragmentada, a nível nacional. 7. Aos diversos reguladores nacionais está reservado um papel muito complexo neste processo da implantação de NGAs, que é de logo determinado pelo carácter dualista dos objectivos de regulação relevantes para a discussão, já que devem: 6 Sempre lembrando que Portugal tem uma situação excepcional, pela positiva, neste domínio, ao ter sido dos primeiros países a ter disponível um regime aberto para acesso de terceiros a condutas do operador histórico, mérito que pertence ao Governo da altura em que tal decisão foi tomada, dado que era matéria que estava para além dos limites da actuação regulatória. 7 Draft Commission Recomendation on regulated Access to Next Generation Networks (NGA) de

6 a) Assegurar a inexistência de distorções ou entraves à concorrência no sector das comunicações electrónicas 8 e; b) Encorajar investimentos eficientes em infra-estruturas e promover a inovação 9. Ou seja, num cenário de ruptura (tecnológica, regulatória e económica), têm que encontrar como ponto de equilíbrio uma abordagem em que o desenho regulatório não seja: a) Pesado, ao ponto de inibir novos investimentos eficientes por parte dos operadores que actualmente têm poder de mercado significativo e que como tal têm obrigações ao nível de ofertas grossistas para beneficio dos novos operadores; b) Inexistente, fazendo com que desapareçam as condições de concorrência que tanto demoram a implementar, potenciando assim o regresso a situações de elevada concentração e baixa contestabilidade. Este desenho regulatório tem assim que ser elaborado de forma ponderada, o que passa por encontrar respostas para um conjunto de questões muito difíceis, em diferentes planos, como sejam: a) As ofertas sem fios, como sejam a designada LTE (Long Term Evolution 10 ), serão sucedâneas das NGAs suportadas em fibra óptica, em termos de fiabilidade e de capacidade de transmissão? b) As redes de cabo, recorrendo a novos standards (v.g. DOCSIS ) permitirão assegurar o suporte para a visão que se pretende alcançar com as NGAs? c) Consideramos aceitável que no domínio da conectividade em banda muito larga o mercado se organize, em termos de infraestruturas, num regime de duopólio em que se defrontem apenas uma rede com origem no cobre e outra com origem no cabo? d) É eficiente a coexistência de várias redes nas zonas rentáveis e inexistência de redes nas zonas não rentáveis, ou ao invés, fará mais sentido a partilha de redes, nas diversas modalidades possíveis (co-propriedade, ofertas grossistas, ) aumentando dessa forma a penetração deste tipo de redes e alargando assim os benefícios económicos e sociais que lhes estão subjacentes? e) Qual o nível correcto de partilha de informação, que permita simultaneamente proteger os segredos comerciais dos operadores históricos e preparar os operadores alternativos para a eventual indisponibilidade dos lacetes locais servidos por infraestruturas colocalizadas nas centrais locais? 8 Conforme Lei das Comunicações Electrónicas (Lei 5/2004 de 10 de Fevereiro). 9 Idem. 10 Também por vezes designada por 4ª geração móvel. 11 Data Over Cable Service Interface Specifications, versão 3.0: trata-se da evolução da especificação técnica que permite a transferência de dados em cima de redes de cabo em velocidades superiores a 100 Mbit/s. 6

7 f) A concorrência deve ser assegurada ao nível das infraestruturas e dos serviços, ou ao invés, deve ser apenas assegurada a este último nível, assegurando que a infraestrutura dominante tenha, através de remuneração adequada, utilização equivalente por parte de todos os prestadores presentes no mercado? g) Verificar-se-ão investimentos significativos em NGAs assentes essencialmente em margens grossistas acompanhadas de uma concorrência muito significativa ao nível retalhista, mesmo tendo em consideração a definição de níveis de remuneração que incluam prémios de risco associados a uma nova realidade, bem como as poupanças significativas de custos operacionais inerentes à substituição do cobre pela fibra? h) Como é possível transpor para o novo enquadramento tecnológico remédios que actualmente estão impostos sobre as redes de cobre? i) É aceitável que a adopção de uma nova visão a nível nacional concorra para uma divisão geográfica mais acentuada entre zonas rentáveis e zonas não rentáveis, ou ao contrário, deverão ser encontrados mecanismos que venham a reforçar uma coesão que se deseja? 8. É assim claro que as dúvidas que esta matéria suscita são várias e aconselham a reflexão cuidadosa e a ponderação na decisão, critérios dificilmente conciliáveis com a urgência que se tem atribuído à necessidade de uma completa clarificação do futuro enquadramento regulatório aplicável a estas redes. É assim necessário escolher o tempo certo para decidir. De forma a assegurar que os utilizadores ( ) obtenham o máximo beneficio em termos de escolha, preço e qualidade 12, que afinal também é objectivo de regulação. 12 De novo, de acordo com a Lei das Comunicações Electrónicas. 7