Eficiência dos programas de transferências de renda e o desenvolvimento sócio econômico regional

Transcrição

1 Eficiência dos programas de transferências de renda e o desenvolvimento sócio econômico regional Damaris Bento Ortêncio de Oliveira (UNEMAT) daia_visao@hotmail.com Udilmar Carlos Zabot (UNEMAT) udi.zabot@yahoo.com.br Yuri Fabiano Schneider (UNEMAT) yuri_fabiano@hotmail.com Resumo O presente artigo tem por finalidade discutir a eficiência dos programas de transferência de renda do governo federal no Brasil. Os últimos dois governos desenvolveram uma estrutura assistencialista fundamentada na transmissão de renda direta a população carente, condicionando esses repasses ao acesso à outros serviços sociais. O texto aborda de uma forma crítica o caráter evolutivo dos programas e avalia o comportamento de dois dos principais indicadores sociais vinculados aos programas, o Índice de Gini e a Taxa de Freqüência Escolar, durante as ultimas duas décadas, relacionando empiricamente a efetividade dos resultados dos programas no Brasil e na Região Centro Oeste. Observou-se que, mesmo sendo esses programas objetos de críticas, são indispensáveis num primeiro momento a fim de amenizar de forma imediata, os impactos da pobreza e na melhoria das condições de vida. Não são suficientes, entretanto, para que de fato seja possível estruturar os níveis de renda no longo prazo, tendo em vista a estrutura social brasileira. Palavras-chave: Políticas Sociais, Programas de Transferência de Renda. 1. Introdução Numa economia de mercado capitalista, uma das principais características é a constante desequilíbrio entre os níveis de renda da população. Essa característica advém da liberdade de exploração do capital, que uma vez concentrado permanece dentro dos limites sociais de uma determinada classe. Pode-se considerar em nível de pobreza o individuo ou a população que não é capaz de gerar renda suficiente que permita acesso a recursos básicos e essenciais, como serviços de saúde, educação, alimentação, moradia e condições mínimas de saneamento. É neste contexto que as políticas públicas sociais se inserem. Cabe ao Estado o papel e a responsabilidade de assegurar recursos mínimos que atendam as necessidades básicas da população carente da sociedade. Para tanto, os programas de transferência de renda, articulados com a expansão e a democratização de serviços sociais básicos, permitem auferir avanços para o combate a pobreza e desigualdade. Portanto, os programas de governo exercem, potencialmente, o papel único e indispensável na diminuição dessas desigualdades e amenização de suas repercussões. Dentro destes programas, as políticas de redistribuição de renda têm a função essencial de estruturação e de possibilitar o êxito e a eficácia dos mesmos. Segundo Soares (2007) a erradicação da pobreza e a redução substancial dos níveis de desigualdade no Brasil são metas dificilmente alcançáveis dentro de um prazo razoável sem que se recorra a mecanismos diretos de redistribuição. UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 1

2 1.1. Problema da Pesquisa Sinop, MT, Brasil, 19 a 23 de outubro de Existe um consenso entre pesquisadores e segmentos da sociedade civil, de que se caso a atuação do governo se restrinja simplesmente à transferência de renda e assistência à classe mais pobre da sociedade, sem que haja a promoção de outros investimentos sociais, tais políticas perdem seus propósitos. Partindo disto, Qual a Eficiência dos Programas Federais de Renda Quanto ao Desenvolvimento Sócio Econômico da Região Centro Oeste? 1.2. Objetivo Geral Analisar a evolução dos programas de transferência de renda do governo federal, evidenciando os aspectos estruturais e os resultados alcançados nos indicadores sociais, comparativamente, no Brasil e na Região Centro Oeste Objetivo Específico Discutir a eficiência dos programas federais de transferência de renda sob a ótica do desenvolvimento sócio econômico da região Centro Oeste. 2. Metodologia Partindo de um pressuposto de que os programas de transferência de renda devem exercer influencia sobre o desenvolvimento social, e por conseqüente, econômico da população, utilizar-se-á neste estudo uma abordagem indutiva. Segundo Oliveira (2008, p. 83) o método indutivo é um processo mental pelo qual, partindo-se de dados particulares, suficientemente constatados, infere-se uma verdade geral ou universal, não contida nas partes examinadas Referencial Teórico Segundo autores como Druck e Filgueiras (2007) e Lavinas (2007) são os gastos sociais em saúde, educação, saneamento, entre outros, que representam uma capacidade maior de combater e alterar as desigulades e a pobreza. Entretanto, ao longo do tempo, esses investimentos perderam participação relativa no orçamento social em detrimento da transferência direta de renda. É neste contexto que paira o ceticismo de muitas pessoas, dentre elas pesquisadores pessoas da sociedade civil, sobre a continuidade destes tipos de programas. Segundo Druck e Filgueiras (2007) estes programas amortecem as tensões sociais, mas não surtem efeitos de forma duradoura, considerando que não tem capacidade de reestruturar os níveis de renda. Para Barros et al. (2007), maiores oportunidades educacionais e investimentos públicos na qualidade da educação oferecida, tendem a elevar a escolaridade média dos mais pobres, reduzindo, com isso, a desigualdade educacional da força de trabalho e, conseqüentemente, a desigualdade de rendimentos do trabalho. Dessa forma a importância atribuída à educação é de instrumento de progresso econômico e de mobilidade social. UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 2 A teoria keynesiana, por sua vez, defende o crescimento da demanda agregada como instrumento de fomento do desenvolvimento econômico. Isto é tido como principio teórico para os atuais modelos de programas no Brasil. Marques (2005) afirma que no caso dos

3 programas de transferência de renda às famílias, o impacto será tanto maior quanto também maior for a propensão marginal a consumir. A relação entre estes dois objetivos deve ser considerada nas políticas sociais e neste sentido se enquadra as condicionalidades dos programas de transferência de renda. Deve-se entender por condicionalidade as exigências do governo federal para que as famílias sejam incluídas e permaneçam sendo atendidas pelo programa. Enquanto as famílias são atendidas pelos benefícios, elas devem cumprir com determinadas condições, que acabam por garantir o acesso aos direitos sociais básicos. Essas condicionalidades têm o objetivo de associar à renda o acesso das crianças e adolescentes à educação básica e a sua permanência na escola, além de garantir a toda a família, vínculo à rede pública de saúde e às demais condições mínimas de vida. Um dos mecanismos de análise das condições sociais da população é o Índice de Gini. Este índice é um indicador que mede o grau de desigualdade na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia entre 0 a 1 e quanto mais próximo de 1 for, maior será a disparidade entre os níveis de renda. Mesmo considerando a questão da renda nos cálculos, o Índice de Gini é um importante instrumento para avaliar as condições sociais da população. Ele é considerado na avaliação dos resultados e dos efeitos das políticas sócias e de transferência de recursos. 3. Análise e Apresentação dos Resultados 3.1. Contexto Histórico dos Programas de Transferência de Renda no Brasil Os programas com propósitos de transferência de renda já existem a alguns anos no Brasil. Embora nos anos 1990 houvesse a consolidação de vários destes programas, tem sido mantido desde a década de 1970 programas assistencialistas que beneficiam idosos e portadores de deficiência de baixa renda. Em 1993, o governo federal conseguiu aprovar no Congresso Nacional a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) que deu inicio a um processo de construção da gestão pública e participativa dos programas de assistência social. O primeiro artigo da LOAS define a estrutura das políticas sociais no país. Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que prove os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. (Lei 8742, de 07 de Dezembro de 1993). A partir da metade da década de 1990, com base nessa nova Lei, o governo federal criou novos programas de transferência de renda visando diminuir os níveis de desigualdade no país. Neste período podem ser citados com principais programas federais o Bolsa-Escola e o Bolsa Alimentação. Ambos os programas não tiveram êxito em seus formatos iniciais, sendo reestruturados ao longo dos últimos anos da década de UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 3 De acordo com Rocha (2005) as mudanças ocorreram para que o governo federal assumisse a responsabilidade por tais programas.

4 A partir de 2001, as medidas tomadas em relação aos programas Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentação demonstram o reconhecimento da necessidade de que o Governo Federal arcasse com a totalidade do ônus financeiro e tomasse a si as responsabilidades de gestão dos programas, em particular no que concerne ao controle da população atendida e ao pagamento dos benefícios (ROCHA, 2005). Estes dois programas tinham como foco as famílias mais pobres com crianças, tendo em vista que na classe pobre está a parte mais representativa das crianças brasileiras. Alem de que, quando os programas focam crianças e adolescentes, permitem amenizar os impactos da pobreza de forma imediata e promove a melhora nas expectativas quanto aos níveis de pobreza futura. Em 2003, o governo federal criou o Programa Bolsa Família para atender as necessidades imediatas de condições básicas da população pobre no Brasil. Este programa teve como objetivo unificar os já existentes e mantidos pelo governo federal, dentre eles o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxilio Gás, entre outros. O Programa Bolsa Família (PBF) é o principal programa de transferência direta de renda com condicionalidades do Governo Federal. Sua estrutura está fundamentada em torno de três dimensões: promoção do alívio imediato da pobreza, reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas áreas de saúde e educação e articulação com programas complementares, voltados ao desenvolvimento das famílias, para que tenham condições de superar situações de vulnerabilidade e pobreza (MDS, 2005). Para Nascimento (2006), a unificação de programas de transferência de renda teve como objetivo integrar esforços isolados dos diferentes programas e racionalizar custos operacionais, ao mesmo tempo em que passou a dirigir o foco da política governamental para a família como um todo. Além de transferir recursos diretamente aos beneficiários para alívio da pobreza, a proposta do Programa Bolsa Família é atuar na promoção do acesso aos serviços básicos de educação e saúde para as famílias beneficiadas, contribuindo para o rompimento do ciclo intergeracional da pobreza. As políticas e programas sociais idealizadas pelo governo federal no Brasil nos últimos dois mandatos, priorizando as ações imediatas de transferência de recursos á população carente, deram o rumo para alocação de grande parte dos recursos públicos, e possibilitaram a realização de um planejamento e ação para proporcionar bens e serviços à população Discussão Sobre a Eficiência dos Programas Considerando tais condições de estrutura dos programas do governo federal, é necessário avaliar a evolução dos indicadores sociais para evidenciar a efetividade dos resultados das políticas de transferência de renda. Mesmo que esta relação seja difícil de ser estimada de forma direta, pode ser considerada empiricamente. Em termos de qualidade de vida, os programas de transferências de renda têm seus objetivos focados na amenização dos impactos imediatos da pobreza. Para tanto, a transferência direta de recursos permite o crescimento do poder aquisitivo das famílias e as melhorias nas condições de consumo. UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 4

5 O crescimento da demanda e as melhorias na qualidade de consumo indicam diminuição na disparidade de renda população, ou ao menos, uma redução substancial dos níveis extremos de pobreza e a melhoria na situação social da classe mais pobre. O índice de Gini vem reduzindo substancialmente nos últimos anos, tanto no Brasil como na Região Centro Oeste, o que demonstra que os programas do governo federal têm surtido algum efeito na distribuição de renda. É possível de se observar pelo gráfico 01 que os níveis do índice no Brasil tiveram uma queda mais acentuada enquanto na região Centro Oeste a serie oscilou em torno de uma tendência de redução. Em 1995 o Índice de Gini para a Região Centro Oeste estava em 58,07 enquanto que o índice nacional era de 59,86, ou seja, os desequilíbrios entre os níveis de renda eram menores na região em relação ao país. Em 2007, o índice nacional caiu para 55,32, enquanto o índice da região, depois de um comportamento oscilatório, estava em 57,11. Gráfico 01: Índice de Gini Fonte: IPEA. Adaptação dos autores Isso significa que as condições de equilíbrio nos níveis de renda no Brasil melhoraram nos últimos anos, em parte, em função da evolução e da abrangência das políticas sociais do governo federal. A região Centro Oeste, por sua vez, mesmo apresentado uma leve queda no Índice de Gini durante o período de 2005 a 2007, ainda está acima dos padrões nacionais, o que não é um ponto positivo, considerando que o Índice quanto menor, demonstra uma melhor situação quanto à distribuição de renda entre a população. Outra importante condicionalidade dos programas do governo federal é o monitoramento da freqüência escolar das crianças e adolescentes, cujas famílias são atendidas pelos programas. UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 5 A respeito do Bolsa Família, Medeiros et al (2009) ressalta que o programa exige que as crianças estejam presentes em 85% das aulas e instituiu um sistema de acompanhamento que é alimentado pelos municípios e transmitido ao governo federal, a fim de que se apliquem advertências e sanções no caso de descumprimento.

6 O crescimento da presença escolar indica que os recursos repassados pelos programas de transferência escolar nas ultimas duas décadas, influenciaram na evolução deste indicador. Considerando que a freqüência escolar é uma das mais importantes condicionalidades do Programa Bolsa Família, vigente atualmente, pode-se concluir que de alguma forma, o programa surtiu efeito no sentido de elevar o nível de freqüência escolar entre os jovens. Contudo, unicamente a presença escolar não é suficiente pra demonstrar os reais impactos na sociedade, no sentido de melhoria das condições. Neste sentido, pode-se observar no gráfico 02 o crescimento da freqüência escolar das crianças de 07 a 14 anos no Brasil e no Centro Oeste. Gráfico 02: Nível de Freqüência Escolar Fonte: IPEA, Adaptação dos autores. Contudo, estes programas, embora importantes num primeiro momento de estruturação sócio econômica, são mecanismos iniciais, cujo efeito não é sentido no longo prazo, tendo em vista as deficiências da estrutura social brasileira. Isso ocorre por dois motivos. Primeiro a expansão da renda é absorvida de uma forma rápida pela economia, e a renda real tende a permanecer inalterada em função da inflação monetária. Embora haja através destas políticas um crescimento no poder aquisitivo social, esses mecanismos de transferência direta de renda no longo prazo, se não forem estruturados num contexto econômico equilibrado e fundamentalmente realista, perdem seus efeitos. O segundo diz respeito a freqüência escolar. A presença das crianças nas escolas apenas não é sinônimo de aprendizado. Os níveis de educação no país, infelizmente, ainda precisam de muitos investimentos para que sejam de qualidade. Mesmo que os programas garantam as crianças e adolescente nas escolas, ainda é necessário investimentos por parte do governo para que de fato o sistema educacional se torne adequado. UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 6 É possível se obter êxito com programas de redistribuição de renda. Contudo, para tanto, é necessário que tais políticas sejam mais do simples programas assistenciais e

7 sensacionalistas. É necessário incluir nessa distribuição capacidade produtiva, educação técnica e científica e acessibilidade tecnológica e social. Para que tenham tido efetivamente êxito quanto aos objetivos, os programas de transferência de renda devem se tornar desnecessários no longo prazo. 4. Considerações Finais É visível nesse conjunto de idéias, que apenas se alcança o êxito em um programa de transferência de renda num contexto macro, quando existir um projeto idealizado e fundamentado de forma inteligente e coerente com a realidade, baseada na iniciativa conjunto dos três níveis de governo, seja federal, estadual e municipal. Essa atuação coerente das três esferas do governo amplia o espectro dos efeitos de qualquer política. Toda iniciativa governamental de políticas de redistribuição, não apenas de renda, mas de condições sociais como um todo é válida no sentido de justiça social. Numa economia capitalista como o Brasil, onde é visível uma estrutura deformada e deturpada dos níveis de vida e de desenvolvimento humano, mostra-se a necessidade de alterações nas diretrizes econômicas governamentais. Se por um lado o país cresce economicamente, há a necessidade de que desenvolva, humanamente, a sociedade brasileira, por outro. Posto isso, de fato a atual condição da sociedade brasileira é derivada de um processo político e governamental histórico. Entretanto, uma condição diferente, tendo em vista todas as circunstâncias que nos trouxeram a isso, talvez não tivesse sido possível. A forma como a teoria do capitalismo foi entendida expõe algumas das características humanas fundamentais, entre elas o individualismo. Mas é claro, cabe aqui o governo, na sua pura e completa definição. As políticas de redistribuição de renda atuam perfeitamente no sentido de melhorias nas condições sociais e econômicas que visam o fortalecimento da sociedade brasileira na integra. É fato, infelizmente, de que uma sociedade perfeitamente justa e igualitária é humanamente impossível, entretanto, deve ser buscada e pretendida sobre qualquer outro interesse meramente econômico e político. 5. Referencias Bibliográficas ALVES, Cristiane Aparecida; Pires, André. Algumas Reflexões Teóricas Sobre os Programas de Transferência de Renda. Anais do XIII Encontro de Iniciação Cientifica da PUC Campinas, BARROS, Ricardo Paes de; FOGUEL, Miguel Nathan; ULYSSEA, Gabriel. Desigualdade de Renda no Brasil: Uma Análise da queda recente. Organizadores: Ricardo Paes de Barros, Miguel Nathan Foguel e Gabriel Ulyssea. Brasília: IPEA, BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Catálogo de Indicadores de Monitoramento dos Programas do MDS. Júnia Valeria Quiroga da Cunha (Org). Brasília, DF; SAGI, UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 7

8 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Dados dos Programas do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome: Evolução Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, MDS / SAGI. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Metodologias e Instrumentos de Pesquisa de Avaliação de Programas do MDS: Bolsa Família, Assistência Social, Segurança Alimentar e Nutricional. Rômulo Paes-Sousa (org.); Jeni Vaitsman (org.). Brasília, DF: MDS; SAGI, CASTRO, Jorge Abrahão; Ribeiro, José Aparecido; Duarte, Bruno de Carvalho. Gasto Social e Política Macroeconômica: Trajetórias e Tensões no Período IPEA. Disponível em Acesso em 05 de Setembro de DRUCK, Graça; Filgueiras, Luiz. Política Social Focalizada e Ajuste Fiscal: As Duas Faces do Governo Lula. Revista Katál Florianópolis. v.10 n.1 p Jan. / Jun FERRO, Andréa Rodrigues; Kassouf, Ana Lúcia. Avaliação do Impacto dos Programas Bolsa-Escola Sobre o Trabalho Infantil no Brasil. Revista Pesquisa e Planejamento Econômico. v.35. n.3. Dezembro de LAVINAS, Lena. Transferências de Renda: O Quase Tudo do Sistema de Proteção Social Brasileiro. Disponível em Acesso em 05 de Setembro de LOAS. Lei Orgânica da Assistência Social. Lei 8742, de 07 de Dezembro de MARQUES, Rosa Maria. A Importância do Bolsa Família nos Municípios Brasileiros. Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. n.1 (2005) Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, MEDEIROS, Marcelo; Britto Tatiana; Soares, Fabio. Transferência de Renda no Brasil. Novos Estudos, Novembro de Disponível em Acesso em 05 de Setembro de NASCIMENTO, E. R. Gestão pública. São Paulo: Saraiva, OLIVEIRA, Ademir Machado de. Guia para Planejamento, Elaboração e Apresentação de Monografias e Pesquisas Científicas nas Ciências Sociais Aplicadas (Versão Preliminar) / Ademir Machado de Oliveira. Sinop, MT, UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 8

9 ROCHA, Sonia. Impacto Sobre a Pobreza dos Novos Programas Federais de Transferência de Renda. Revista Economia Contemporânea. Rio de Janeiro, Jan. - Abr. de SANT ANNA, Julia. Governos de Esquerda e o Gasto Social na América do Sul. Observatório Político Sul-Americano. Instituto Universitário de Pesquisas do Rio De Janeiro, IUPERJ / UCAM. Disponível em Acesso em 06 de Setembro de SOARES, Fabio Veras; Soares, Sergei; Medeiros, Marcelo. Osório, Rafael G. Programas de Transferência de Renda no Brasil: Impactos Sobre a Desigualdade. IPEA / PNUD. Disponível em Acesso em 05 de Setembro de UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso Campus Universitário de Sinop 9