A TEORIA DE SISTEMAS APLICADA NA GESTÃO DAS POLÍCIAS MILITARES

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1 A TEORIA DE SISTEMAS APLICADA NA GESTÃO DAS POLÍCIAS MILITARES Cel. PM ref. Wilson Odirley Valla 1. INTRODUÇÃO O objetivo do presente texto não tem como objetivo discorrer sobre as formulações conceituais, a exemplo de características, parâmetros e análise de Sistemas, apenas levar à reflexão alguns aspectos práticos decorrentes da organização por sistemas que integram a estrutura da Polícia Militar. Muito embora, passados cerca de quarenta anos de sua implantação, o comando ou gestão, com raras exceções, ainda está profundamente arraigada no modelo de estruturas tradicionais, como a organização linear. No Brasil, as Polícias Militares estaduais são forças de segurança pública que têm por função a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública, com exclusividade no policiamento ostensivo, no âmbito dos estados e do Distrito Federal. Subordinam-se administrativamente aos governadores e integram o sistema de segurança pública, e são vinculadas às Secretarias de Estado da Segurança Pública para fins de emprego na preservação da ordem pública. Para fins de organização são forças auxiliares e reserva do Exército Brasileiro e, como tal, integram o sistema de defesa nacional. Apenas para lembrar, segundo o artigo 5º, do decreto-lei nº 667, de 02 de julho de 1969, as Polícias Militares serão estruturados em órgãos de Direção, de Execução e de Apoio, de acordo com as finalidades do serviço policial e as necessidades de cada Unidade da Federação. A palavra sistema pode ser utilizada para referir-se a conceitos das mais diversas áreas. Assim, por exemplo, na Anatomia tem o sistema cardiovascular, na Matemática tem o sistema binário, no plano estadual da Administração tem o sistema de segurança pública, num plano mais abrangente há o sistema de defesa nacional, enquanto a Corporação tem o sistema de apoio logístico. Enfim, a lista não para aí. O que estes conceitos têm em comum? De maneira geral, referir-se a alguma coisa como um sistema significa afirmar que esse algo é constituído por um conjunto de partes ou elementos que são coordenados entre si, funcionam como estrutura organizada e se influenciam mutuamente. Da mesma forma, considera-se também uma organização como um sistema através do qual seus vários elementos se relacionam. Nas organizações em geral estes elementos podem ser diferentes departamentos, processos, funções, etc. Já, na Polícia Militar, sustentada pelos princípios que regem a Administração Pública, a organização baseada em sistemas está expressa na Lei de Organização Básica, no tocante aos órgãos de direção setorial, ou seja, no nível de administração referente ao apoio. 2. A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DAS POLÍCIAS MILITARES A Estrutura Organizacional é a forma pela qual a autoridade é exercida, as funções, atividades e processos decompostos e representados no organograma da organização. Nas Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares isso se efetiva mediante o tipo de estrutura funcional, cujos órgãos são dispostos em linha e o comandante-geral, os comandos intermediários e as unidades operacionais dispõem de um staff (Estado-Maior), composto de um grupo qualificado de oficiais que assistem aos comandantes dos respectivos escalões de comando. A estrutura funcional é a base de todas as demais estruturas. Além da estruturação por funções, de onde deriva a

2 A Teoria de Sistemas Aplicada na Gestão das Polícias Militares 2 nomenclatura funcional, abriga variações como a estruturação com base territorial (região ou área), processo, clientela, entre outras, buscando-se incrementar as vantagens desses dois tipos de organização e reduzir as suas desvantagens mediante uma estrutura mista. É o tipo de organização mais utilizado atualmente, propiciando um tipo organizacional mais completo e adequado às corporações militares. As características mais importantes de Organizações Funcionais nas Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares são as seguintes: a. o tipo funcional adotado é o misto, isto é, os órgãos de direção geral são estruturados por funções, os órgãos de execução com base na responsabilidade territorial, englobando os comandos intermediários e unidades operacionais (regiões e áreas), respectivamente, enquanto os órgãos de apoio, embora estruturados por funções, apresentam a particularidade de serem organizados sob a forma de sistemas; b. o tipo funcional permite os Departamentos (Comandos Intermediários) atuarem de maneira relativamente independente e os seus gerentes funcionais (comandantes) possuem autoridade elevada, isto é, autoridade não somente em relação à missão, mas também sobre os subordinados e sobre os meios; c. subsiste um sistema hierárquico bastante rígido, com subordinações funcionais bem definidas e forte verticalização nos organogramas; d. as ações e operações ou projetos são executados preferencialmente nos limites de cada Departamento (Comando Intermediário); e. projetos multidisciplinares são coordenados pelo Estado-Maior-Geral (EMG) de modo que cada Departamento (Comando ou Diretoria) execute as suas tarefas dentro de sua área de atuação, que é bem determinada; f. os militares estaduais, particularmente os oficiais presumem-se especializados e, tanto oficiais como praças possuem uma carreira bem definida; g. a comunicação ocorre de forma sistemática devendo passar pelo chefe do Departamento, o que é denominado Cadeia de Comando; h. os oficiais, em particular, trabalham em projetos em tempo parcial e realizam paralelamente outras funções administrativas, ou seja, não são dedicados exclusivamente à atividade-fim ou a determinados projetos; i. a hierarquização e a verticalização da estrutura organizacional facilitam a implantação e a execução dos mais diversos projetos de interesse das Corporações Militares Estaduais, em especial aqueles relacionados à segurança pública; j. as preocupações com as questões comunitárias são uma constante nas atividades preventivas e repressivas imediatas, assim como em todas as questões da sociedade relacionadas à incolumidade das pessoas e do patrimônio, quer sejam de pessoas físicas e jurídicas, privadas ou públicas. Além destas características, a Administração Burocrática e a Organização Funcional das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares possuem as suas vantagens e desvantagens, mas no caso específico de uma força militar, não há como ser de maneira diferente, e a hierarquia e a disciplina são fundamentais para que as ações e operações de preservação da ordem pública ou a execução das atividades de defesa civil sejam realizadas de maneira eficiente, eficaz e com efetividade. Infelizmente estes princípios basilares não têm sido valorizados o suficiente como essenciais à estruturação e manutenção das organizações militares dos estados e do Distrito Federal. 3. A ORIGEM DA ORGANIZAÇÃO POR SISTEMAS DOS ÓRGÃOS DE DIREÇÃO SETORIAL Até meados dos anos 50 a teoria administrativa clássica pouco considerava o ambiente externo das organizações. Não eram observadas tanto questões de flexibilidade das organizações quanto as mudanças do ambiente extraempresa. As organizações eram definidas com sistemas bastante fechados, sendo que a eficiência operacional era tida como o único meio para a empresa obter êxito e de se tornar eficaz. Neste particular, salienta-se a obra do biólogo alemão Ludwig von Bertalanffy que, na década acima mencionada, concebeu o modelo do sistema aberto, entendido como um complexo de elementos em interação e em intercâmbio com o ambiente. Atualmente, porém, as mudanças do ambiente externo à organização, além de frequentes, ocorrem rapidamente. Por isso elas têm um impacto de longo alcance nas organizações. Os acontecimentos do meio externo podem facilmente afetar o empreendimento e vice-versa, ao ponto que as organizações não podem mais ser consideradas como sistemas fechados, mas como sistemas abertos. Neste novo cenário as organizações devem ser permeáveis às mudanças do volátil ambiente externo, ou seja o ambiente externo deve ser mais considerado enquanto as empresas desenvolvem suas atividades.

3 A Teoria de Sistemas Aplicada na Gestão das Polícias Militares 3 A organização por sistema aplicada aos órgãos de direção setorial das Polícias Militares não surgiu por acaso. Surgiu oficialmente com o decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, com vistas a dispor sobre a organização da Administração Federal, estabelecendo diretrizes para a Reforma Administrativa. Os efeitos não ficaram restritos ao âmbito federal, mas foram sentidos nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares, com fundamento nos artigos 6º, 30 e 46. Na verdade, a administração pública é orientada, além dos princípios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, também pelos cinco princípios fundamentais previstos no artigo 6 do citado decreto-lei. Tais princípios incluem as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares pelo fato de pertencerem à estrutura da administração direta dos respectivos estados e com vínculos na administração federal, pela condição de forças auxiliares e reserva do Exército. São eles, a saber: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. No entanto, é no artigo 30 que se encontra a seguinte imposição: serão organizadas sob a forma de sistemas as atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade, auditoria, e serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de coordenação central. (Grifou-se). Como se observa, é contraditório à compreensão do preceito legal propostas para a criação de diretorias de direitos humanos, polícia comunitária e de inteligência no mesmo nível dos órgãos que compõem o apoio. Por sua vez, o 1 impõe que os serviços incumbidos do exercício das atividades, de que trata o caput do artigo em referência, consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, consequentemente, sujeitos à orientação normativa, à supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados. Assim, tomando-se por base o sistema logístico, quer dizer o seguinte: a Diretoria de Apoio Logístico seria integrada por todo o conjunto de atividades relativas à previsão e provisão de meios materiais e serviços necessários ao funcionamento da Corporação, sujeita à orientação normativa, supervisão técnica e à fiscalização do EMG, como órgão central do sistema. Encerra o citado dispositivo, enfatizando que todas as atividades e serviços devem estar subordinados à respectiva diretoria, que na organização das Polícias Militares receberam a designação de unidades de apoio. Os princípios de Administração Pública e a organização sob a forma de sistemas das atividades acima citadas foram introduzidos por orientação das Instruções da Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM), da década de 70, com fulcro no artigo 46 do citado decreto-lei, por meio das assim chamadas amarelinhas, devido a coloração da capa flexível que protegia as encadernações sob a forma de brochuras. Art. 46. O Poder Executivo fixará a organização pormenorizada das Forças Armadas singulares - Forças Navais, Forças Terrestres e Força Aérea Brasileira - e das Forças Combinadas ou Conjuntas, bem como dos demais órgãos integrantes dos Ministérios Militares, suas denominações, localizações e atribuições. Parágrafo único. Caberá, também, ao Poder Executivo, nos limites fixados em lei, dispor sobre as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, como forças auxiliares, reserva do Exército. (Grifou-se). Na Corporação paranaense, a organização por sistemas aparece, pela primeira vez, inserida no artigo 12, da lei nº 6.774, de 08 de janeiro de 1976, chamada Lei de Organização Básica (LOB), em particular, aos órgãos de direção setorial, assim determinado: As Diretorias, órgãos de direção setorial, são organizadas sob a forma de sistemas para as atividades de ensino, de pessoal, de administração financeira, contabilidade e auditoria, de logística e de saúde. O artigo 14, da lei nº , de 28 de setembro de 2010, nova LOB, manteve a mesma redação da lei anterior, apenas acrescentando à diretoria de ensino a expressão pesquisa e criando a diretoria de desenvolvimento tecnológico e qualidade. Posteriormente, aquelas instruções iniciais oriundas da IGPM, referentes a estruturação, foram aprimoradas e consolidadas pela Portaria nº 027-EME, de 16 de junho de 1977, cujo objetivo foi estabelecer as bases para a organização das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros, consagrando na estruturação funcional, a organização sob a forma de sistemas para as atividades dos órgãos de apoio e os princípios fundamentais da Administração Pública Federal também impostos pelo decreto-lei nº 200/67. A partir daí, tais princípios e fundamentos da Teoria Geral dos Sistemas foram admitidos em todas as leis referentes à organização básica das forças militares estaduais. Além do que, a referida portaria trouxe várias modificações em relação às instruções anteriores, as quais não foram incluídas na LOB em vigor, pela falta de iniciativa do comando da época em propô-las.

4 A Teoria de Sistemas Aplicada na Gestão das Polícias Militares 4 No caso, a referida Portaria, infelizmente desconhecida pela maioria da oficialidade, teve, além do objetivo acima citado, integrar a administração militar dos estados, do Distrito Federal e dos territórios aos princípios gerais estabelecidos no decreto-lei acima citado, em coerência com a destinação constitucional de forças auxiliares e reserva do Exército e em harmonia com as organizações similares, a exemplo das brigadas. 4. O PROCESSO DE ESTRUTURAÇÃO E A ABORDAGEM SISTÊMICA a. Conceituação de Sistema. Sistema é um conjunto de objetos, órgãos ou organizações unidos por alguma forma de interação ou interdependência. Dependendo da abordagem ou da análise que se queira fazer, uma organização, por exemplo, pode ser entendida como um sistema, ou subsistema, dependendo do grau de autonomia. Logo, um sistema possui um grau de autonomia maior do que um subsistema e menor do que o supersistema. Assim, a Polícia Militar é considerada um subsistema em relação ao sistema de segurança pública, e este considerado como subsistema em relação ao sistema de administração do poder executivo estadual. A existência de situações distintas, conduzindo, de um lado, a descentralização executiva e, de outro, a centralização normativa, determina a adoção de sistemas para compatibilizar estas situações conflitantes. Deste modo, cobrem-se os riscos inerentes à descentralização, como a descoordenação e a desintegração e, através de ações normativas das atividades afins, globaliza-se o processo, respeitando-se a unidade de comando. Na Polícia Militar, sistemas devem ser entendidos como um conjunto de órgãos (diretorias integradas por serviços, atividades ou elementos correlatos existentes na organização) e que tem por finalidade a realização de tarefas de apoio, denominadas atividades-meio, em proveito das missões principais, denominadas atividades-fim, não descurando da própria atividade-meio e da atividade auxiliar de linha. Recordando um pouco sobre as atividades que envolvem a Corporação: 1) atividades-meio são aquelas que, embora não constituindo a finalidade da Corporação, são indispensáveis como suporte à consecução dos seus objetivos. Denominam-se ainda de institucionais, adjetivas ou instrumentais. Exemplos: pessoal, logística, ensino, dentre outras; 2) Atividade auxiliar de linha é o emprego em apoio imediato ao homem na atividade de linha. Os centros de operações dos comandos intermediários e as salas de operações das unidades operacionais são responsáveis pelo exercício desta importante atividade. Não se deve confundir com a atividade meio; 3) atividades-fim são aquelas que dizem respeito diretamente aos objetivos específicos das corporações, isto é, aos propósitos que determinam a sua criação e que justificam a sua existência. Denominam-se, ainda, funcionais e substantivas, a exemplo dos órgãos intermediários de comando, das unidades operacionais de Policia Ostensiva, e de execução das atividades de Defesa Civil. b. Constituição de sistemas integrados a uma estrutura funcional Segundo sua constituição, um sistema funcional é formado por dois elementos a fim de exercer a coordenação e a orientação normativa, não implicando, com isto, em subordinação hierárquica, alias com está expresso no artigo 14 da atual LOB, mas erroneamente representado no atual organograma. 1) Elemento motivador: é a razão de ser do sistema quando identifica a existência de uma atividade-meio comum a vários órgãos da estrutura básica das Polícias Militares, isto é, as relações entre os diferentes órgãos. É o caso, por exemplo, das atividades de formação e de logística. Assim, a administração por sistema permite a capacitação de pessoal, a distribuição de suprimentos ou a difusão de informações diretamente ao conjunto da organização, sem interferir na cadeia de comando, utilizando-se para tal do canal técnico. Em outras palavras, o canal técnico permite o trâmite de entendimento funcional mantido entre autoridades técnicas de níveis diferentes sem passar pelos canais de comando. 2) Elementos componentes: dividem-se em órgão central e elos do sistema, também chamados de unidades ou objetos. O órgão central é o responsável pela elaboração das normas de orientação, pela supervisão, controle e funcionamento do sistema. Na Corporação, o órgão permanente de direção geral é o EMG e, consequentemente, conforme já enfatizado, é o órgão central do sistema, tendo a sua atuação respaldada no conjunto de instruções e diretrizes do comandante-geral. (Repita-se, é também o que está implícito no artigo 12 da LOB em vigor, mas que também não condiz com a representação no organograma). Os elos do sistema são os órgãos executores das atividades-meio, a exemplo das unidades de apoio de ensino, saúde,

5 A Teoria de Sistemas Aplicada na Gestão das Polícias Militares 5 logística etc. Estes, integrados na estrutura do órgão de direção setorial, sob estrita obediência à cadeia de comando, em relação aos sistemas aos quais pertencem, porém, sujeitos às orientações normativas do órgão central, incluindo-se a coordenação e o controle. c. A funcionalidade da aplicação da teoria de sistemas na estruturação das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. É importante ressaltar que no tipo de organização funcional é mantida a unidade de comando, fator decisivo e mantenedor dos princípios da hierarquia e disciplina nas organizações militares. Assim, o comandantegeral, os elementos de execução - centrados nos órgãos intermediários e unidades operacionais responsáveis pela atividade-fim são organizados sob a forma de estrutura linear, ou estrutura em linha, e submetidos ao canal de comando, em que o trâmite de entendimento ocorre entre as diversas autoridades com responsabilidade de comando. Estes escalões de comando dispõem de um Estado-Maior com a finalidade de assessorar os respectivos comandantes. Os canais de Estado-Maior são empregados para coordenação e transmissão de informações entre os elementos correspondentes dos demais estados-maiores. Também é importante recordar que a atribuição de responsabilidade de estado-maior não implica em qualquer conotação de autoridade de comando sobre outros oficiais de Estado-Maior ou sobre quaisquer outros elementos do comando. Já, os elementos de apoio às operações e de apoio administrativo, conforme já visto, a exemplo das diretorias e das respectivas unidades de apoio, componentes da atividades-meio, são estruturas em sistemas que se beneficiam dos canais técnicos e administrativos para interagir em relação ao ambiente externo, mantendo, porém, conforme também já ressaltado, a unidade de comando e de direção dentro do próprio sistema. Assim, a estrutura de cada sistema da Polícia Militar, além buscar internamente a sua operacionalidade, dinamismo, racionalidade e eficácia necessária, estabelece relações com órgãos equivalentes da administração direta do Poder Executivo. Assim, no que diz respeito à Polícia Militar, o EMG, como órgão central do sistema, poderá manter ligações diretas com a Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação, enquanto a Diretoria de Pessoal (DP) poderá fazer o mesmo com a Secretaria de Estado da Administração e da Previdência. O mesmo procedimento é válido para as relações com os órgãos correlatos do Exército que exercem certos tipos de controle em relação às Polícias Militares. Esta disposição permite às diretorias e aos órgãos de apoio a busca e a transmissão de informações, insumos, suprimentos ou atividades de maneira direta e inequívoca, sob a supervisão do EMG. De sorte que, as atividades de pessoal, ensino, logística, saúde e finanças, organizadas sob a forma de sistemas, interagem com os respectivos sistemas correspondentes da administração direta do Poder Executivo, tendo como órgão central a Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral. Seja dito de passagem, o que poucos oficiais divisam a respeito. Na prática, muitos, ainda continuam fixados na visão mecanicista ou cartesiana da estrutura da Polícia Militar, cuja preocupação maior é com a rotulagem de órgãos ou com cada unidade em si, sem considerar as interdependências com o todo da organização e suas correspondências no plano externo. Como alcance disso, uma significativa quantidade de equívocos acaba ganhando chancela oficial e, na maioria das vezes, provocando anomalias na funcionalidade da organização e da própria concepção de sistemas e que resultaram em equívocos grosseiros, a exemplo do que ocorreu com a atual Lei de Organização Básica da Polícia Militar paranaense. Apenas para lembrar, a estrutura de organização dos Comandos Intermediários encontra similar na própria organização de um Exército de Campanha, em que subordinadas ao escalão Divisões de Exército estão as Brigadas; enquanto a estas estão dependentes as unidades da Força Terrestre. A subordinação de uma Brigada é direta ao comandante de uma Divisão de Exército. As ideias básicas na concepção destes comandos intermediários (comandos de polícia ostensiva e não de Polícia Militar como consta da LOB) consistem: 1) na leveza da estrutura; 2) no princípio da unidade de comando; 3) na flexibilidade do planejamento das operações; 4) num conceito operacional dinâmico; 5) na centralização da coordenação e do controle;

6 A Teoria de Sistemas Aplicada na Gestão das Polícias Militares 6 6) na execução descentralizada das operações de Polícia Ostensiva e de Polícia de Preservação da Ordem Pública, aí incluída a execução de atividades de Defesa Civil, exercida pelos Corpo de Bombeiro, no caso paranaense integrado à Polícia Militar. A organização sistêmica tem como um dos seus principais propósitos o de conseguir uma integração de atividades ao nível em que se torna mais adequado e necessário, isto é, no nível de cada projeto, atividade ou programa a executar. Nas Polícias Militares está centrada no terceiro nível de estruturação, isto é, nos órgãos de apoio. 5. CONCLUSÃO Assim, quanto à utilização desse conjunto de variáveis no ambiente organizacional, constata-se que eles podem contribuir para que os gestores saiam de uma perspectiva unicamente linear cartesiana para uma perspectiva sistêmica, passando, assim a compreender melhor a dinâmica dos sistemas e subsistemas nos quais atuam, e, por conseguinte, a tomarem decisões mais efetivas e eficazes dentro de sua conjuntura. A administração, em essência, é o processo, mediante o qual os recursos desorganizados e dissociados (pessoal, treinamento, recursos materiais, financeiros e tecnológicos) se integram em sistemas para o alcance de um objetivo, isto é, realizar atividades capazes de cumprirem os objetivos do sistema. A sua função, a exemplo das diretorias, não é a de executar operações por si mesmas, mas a de coordenar e harmonizar as atividades e o trabalho dos demais órgãos da estrutura organizacional da Corporação sob a coordenação do EMG, como órgão central do sistema, que, por sua vez deve dispor de estrutura compatível com as demandas e de pessoal qualificado e familiarizado com os meios, normas, comumente utilizados em todo o trabalho eficiente de estado-maior. Estado-maior não é local para encosto de oficiais problemas e nem para servir como simples aparadores de vasos. Infelizmente, enquanto tenta-se compreender melhor a organização por sistemas atribuída aos órgãos de apoio, algo mais moderno e abrangente já está sendo utilizado na gestão, inclusive pública, a exemplo da Polícia Militar do Estado de São Paulo, que é o desenvolvimento do pensamento sistêmico, o qual retrata que a gestão representa exatamente um conjunto de partes interdependentes, dispostas a produzir um todo unificado. O livro A Quinta Disciplina, escrito por Peter Senge, na década de 1990, tornou-se um dos maiores clássicos da administração moderna. A abordagem sistêmica de toda a Corporação, não apenas com relação aos órgãos de apoio, representa, segundo o Pensamento Sistêmico, na Gestão da Polícia Militar de São Paulo 1, o olhar do conjunto da organização e o entendimento de que qualquer impacto nas partes gera alterações substanciais no todo, impactando sobremaneira nos resultados. Assim sendo, ela representa a visão holística da organização. Finalizando, infelizmente, além da falta de maiores estudos para a capacitação de pessoal nesse nível de gestão, uma das maiores dificuldades para a criação e a manutenção do pensamento sistêmico é o alto índice de rotatividade nos comandos e no assessoramento. Por outro lado, a rotatividade torna-se elevada quando a organização e o próprio governo não fazem a mínima ideia ou não compreendem a importância do pensamento sistêmico, portanto, formando-se aqui um círculo vicioso. Ah, antes que se esqueça, lembrando àqueles preocupados com a rotulagem da estrutura organizacional. Para o desenvolvimento do pensamento sistêmico não são exigidas criações de mais órgãos, pois trata-se de uma abordagem moderna de gestão em que predominam a visão compartilhada e o aprendizado em equipe. ************************************************* **************************** ************ 1 Sistema de Gestão da Polícia Militar de São Paulo (GESPOL). 2ª Edição, 2010, São Pulo: p. 9.