CAPACITAÇÃO DOS PRINCIPAIS ATORES

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1 III Congresso Consad de Gestão Pública CAPACITAÇÃO DOS PRINCIPAIS ATORES ENVOLVIDOS NO PROCESSO, TANTO DA SES/MG QUANTO DOS MUNICÍPIOS E PRESTADORES: O CURSO DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ATRAVÉS DO CANAL MINAS SAÚDE Jomara Alves da Silva André Moreira dos Anjos Francisco Antônio Tavares Junior Lívia Moraes Torres

2 Painel 37/143 Modernização administrativa da saúde e da educação CAPACITAÇÃO DOS PRINCIPAIS ATORES ENVOLVIDOS NO PROCESSO, TANTO DA SES/MG QUANTO DOS MUNICÍPIOS E PRESTADORES: O CURSO DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ATRAVÉS DO CANAL MINAS SAÚDE Jomara Alves da Silva André Moreira dos Anjos Francisco Antônio Tavares Junior Lívia Moraes Torres RESUMO Com a compreensão da importância de um instrumento claro de coordenação dos atores envolvidos em uma política pública, e de conhecimento de que, no caso das políticas públicas de saúde de Minas Gerais, esse instrumento é a transferência de recursos, torna-se primordial a qualificação dos principais atores envolvidos no processo. Essa qualificação visa informar quais os requisitos, condições e expectativas da Secretaria de Estado de Saúde SES/MG quando da formalização de quaisquer dos instrumentos de transferência. Utilizando a metodologia de educação a distância está sendo realizado um curso de Transferência de Recursos através do Canal Minas Saúde, com o qual se espera a facilitação do processo de formalização dos instrumentos utilizados para as transferências e garantir bom emprego desses recursos repassados aos municípios e aos prestadores de serviços de saúde. O foco está na capacitação da gestão municipal, principal beneficiada pelo instrumento, bem como dos analistas da SES/MG, com relação ao processo, divulgando os procedimentos e alinhando conceitos importantes para garantir celeridade e eficácia na formalização das transferências e qualidade na aplicação dos recursos. Não obstante à capacitação dos atores envolvidos no processo torna-se necessário o aprimoramento dos procedimentos concernentes ao processo de transferência de recursos. Nesse sentido, a SES/MG buscou qualificar esse processo através da adequação do fluxo de transferência de recursos e modernização de procedimentos, com vistas a facilitar a formalização da transferência de recursos e a regulação das políticas de saúde executadas.

3 SUMÁRIO INTRODUÇÃO OBJETIVOS METODOLOGIA CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 15

4 3 INTRODUÇÃO Com a compreensão de que não é missão da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES/MG) prestar serviços assistenciais torna-se cada vez mais importante que ela desempenhe suas funções básicas, ou aquilo que constitui o seu papel ou missão declarada como: formular, fomentar e regular políticas de saúde. Neste sentido, ressalta-se a percepção de que, embora atue de maneira conjunta as outras instâncias de governo e aos prestadores de serviço de saúde no âmbito do SUS visando a população, em última instância, dadas as funções que exerce, os principais clientes da SES/MG são os municípios e os prestadores de serviços de saúde. Um importante mecanismo na atuação da Secretaria de Estado de Saúde vem sendo o exercício de ações de fomento, constituído por formação de recursos humanos, orientação aos municípios e repasse de recursos de forma voluntária, através de convênios e resoluções. Um bom exemplo da atuação do estado neste sentido pode ser verificado através do Programa Saúde em Casa. Neste Programa, cujo foco é o fortalecimento da atenção primária, literalmente um apoio estadual ao Programa Saúde da Família, percebe-se claramente a compreensão do papel do Estado. A estrutura básica das ações ofertadas pelo Estado no que se refere ao Programa Saúde em Casa, pode ser verificada na figura a seguir:

5 4 Figura 1: Escopo do Programa Saúde em Casa O Programa Saúde em Casa, lançado em 2005, tem como principal objetivo trabalhar as estruturas e processos da atenção primária, visando qualificá-la a ponto de permitir o alcance de expressivos resultados. No atual modelo de atenção proposto pelo Estado de Minas Gerais, o modelo de redes, a atenção primária exerce papel fundamental, constituindo-se o centro coordenador destas redes e o responsável sanitário por cada cidadão. Em outras palavras, para lograr êxito com a estratégia proposta, a Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais precisa alcançar bons resultados com a atenção primária. Ocorre que são os municípios que de fato exercem as atividades relacionadas à atenção primária. Cabe a eles a manutenção das equipes do Programa Saúde da Família e das Unidades Básicas de Saúde. Assim, o Estado precisa exercer de forma eficiente sua missão e garantir, através de mecanismos de controle, regulação ou em um sentido mais amplo de gestão, aquilo que espera obter: bons resultados. Além das ações de capacitação, em geral executadas através de parceria entre a Secretaria de Estado de Saúde e a Escola de Saúde Pública, que visam, sobretudo, ampliar a capacidade dos profissionais e além das atividades específicas

6 5 voltadas para a tecnologia da informação em geral garantidas através de convênios, existem importantes duas atividades que buscam qualificar/reforçar a estrutura da atenção primária no Estado. Estas duas importantes ações são: o repasse mensal de incentivos para manutenção das equipes de saúde da família e o repasse de recursos para construção das unidades básicas. Ambas as atividades foram iniciadas ainda no primeiro período de gestão do atual governo e representam um importante avanço do Estado no cumprimento de sua responsabilidade. O repasse destes recursos é regulamentado através de resolução e, desde então, provocaram grande impacto na atenção primária e na relação do Estado com os municípios, o que pode ser percebido através da melhoria dos indicadores, como o indicador de cobertura da atenção primária e da própria redução da mortalidade infantil. Desde o início, a proposta era que estes repasses realizados por meio de resoluções não se tornassem uma espécie de transferência a fundo perdido, mas que ao mesmo tempo não se submetessem a uma lógica rígida como a dos convênios em que os ritos de prestação de contas tornam a questão da adequação na aplicação dos recursos o foco principal, em detrimento do alcance dos resultados. Embora todo o desenho lógico destes repasses tenha sido muito bem elaborado, há que se ressaltar que existe um processo de aprendizado decorrente de sua aplicação. Percebeu-se ao longo deste período, que um número significativo de municípios não tinham sequer a percepção do tipo de gasto que poderia ou não ser feito com os recursos, não compreendiam qual a responsabilidade e possíveis penalidades decorrentes da não observância dos princípios legais e acima de tudo não comprometiam-se com os resultados pactuados, muitas vezes, por não perceber o impacto do seu descumprimento, em virtude, em geral, da fragilidade dos processos de monitoramento do Estado. Percebeu-se ainda que haviam alguns pontos, desde a formalização do instrumento até a prestação de contas, que limitavam o bom andamento do processo de transferência de recursos. Sobre estes aspectos e algumas soluções e propostas identificadas pelo Estado para melhorar o processo de transferência de recursos que versará este trabalho.

7 6 OBJETIVOS O objetivo do trabalho desenvolvido foi, principalmente, melhorar a capacidade da Secretaria de Estado de Saúde em relação a um dos principais processos: a transferência de recursos. Os trabalhos desenvolvidos se concentraram em respostas aos problemas identificados, conforme o quadro abaixo: Problema Falta de compreensão dos municípios quanto a sua responsabilidade em relação ao processo de transferência de recursos Fluxo confuso, com algumas indefinições sobre responsabilidades do ponto de vista das áreas da SES/MG Falta de monitoramento por parte da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, gerando um gap entre o repasse e a prestação de contas, muitas vezes impossível de ser sanado. Solução proposta Curso de capacitação através do Canal Minas Saúde Redesenho do processo Investimento em ações de monitoramento, com soluções tecnológicas, dentre outros.

8 7 METODOLOGIA 1. O curso através do Canal Minas Saúde. O curso de capacitação Gestão de Transferência de Recursos, realizado através do Canal Minas Saúde, teve como objetivo promover a qualidade do gasto público com a saúde. A proposta da capacitação foi aprimorar o processo de transferência de recursos planejamento, procedimentos de execução, monitoramento, prestação de contas e de doação de materiais e equipamentos da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES/MG) para os municípios do estado. O desenho da capacitação foi todo feito a partir de uma história fictícia de um município pequeno, cuja gestora (secretária de saúde) acabou de assumir a secretaria. Por se tratar de um município pequeno como tantos que existem em Minas Gerais a secretaria praticamente não tinha funcionários. Assim, o novo funcionário da prefeitura assume seu posto e começa a tentar auxiliar a gestora na solução de uma série de questões que vão desde como captar novos recursos até como prestar contas da utilização destes e quais as conseqüências para aqueles que não o fazem. O Programa destaca também o foco em resultados, mas enfatizando sempre que bons resultados alcançados pelos municípios não descartam a importância de aplicar de forma correta o dinheiro. O público do Estado foi definido pelos gerentes dos setores da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES/MG). Os participantes dos municípios foram convidados pelos gestores municipais de saúde. Em geral, priorizou-se profissionais envolvidos na transferência de recursos financeiros para a saúde, independentemente do vínculo funcional. São os responsáveis pela celebração de convênios, adesão a resoluções, execução dos recursos, acompanhamento da execução física e financeira, recebimento de equipamentos, prestação de contas (financeira e assistencial), entre outros. As inscrições para a participação no curso foram feitas por meio do Portal ( Utilizando recursos de educação à distância, o curso teve quatro aulas transmitidas pelo Canal Minas Saúde de televisão. Todo o material de consulta ficou disponível no portal, e assim, o aluno teve a oportunidade

9 8 de aprofundar o conteúdo e de ter mais opções de estudos complementares, como indicações de leituras, exercícios, material das aulas e espaços para discussão como os fóruns. O número total de vagas disponibilizadas foi de 2.564, sendo 200 para a SES/MG, para os 853 municípios do estado e 64 para os profissionais dos consórcios. As aulas foram exibidas pelo Canal Minas Saúde de televisão nas quintas-feiras dos dias 19/11, 26/11, 03/12 e 10/12, de 10 às 11 horas. O Canal Minas Saúde objeto de outro pôster apresentado ao CONSAD é uma iniciativa educacional e de Tecnologia da Informação implementada pela SES, para fazer com que as redes de atenção à saúde atendam satisfatoriamente às necessidades da população. Trata-se de um modelo educacional até então inédito, focado nos processos de trabalho e tendo como alvo as Equipes de Saúde da Família (ESF) estabelecidas nos municípios mineiros. O modelo adota a simultaneidade e uniformidade das ações educativas, o que configura um desafio de enorme proporção, tanto pelo aspecto geo-espacial de Minas Gerais, quanto pelo aspecto numérico: 853 municípios e equipes de Saúde da Família. Para fazer frente ao desafio de atingir simultaneamente todos os profissionais da saúde de maneira uniforme, ágil, estimulante, com linguagem acessível e, acima de tudo, de modo reflexivo, adotou-se a alternativa de uso de tecnologia televisiva associada às de informática e rádio, aliadas a um processo de educação focado na concepção de educação permanente para o SUS. 2. O redesenho do processo de transferência de recursos. Tendo em vista a constante busca pela inovação e modernização institucional, foram selecionados, para serem redesenhados, alguns processos considerados gargalos para a consecução dos objetivos estratégicos da SES/MG, dentre eles o processo de transferência de recursos. As chamadas Transferências de Recursos são um dos instrumentos utilizados para criar coordenação entre os diversos atores envolvidos no SUS. A capacidade de instituir programas eficientes e com objetivos coerentes com a necessidade da população, e um processo de transferência de recursos que seja capaz de garantir a cooperação harmônica entre esses atores se torna condição para o sucesso das políticas citadas.

10 9 Desta forma, visando aprimorar os procedimentos no tocante à transferência de recursos a municípios e entidades, foi redesenhado, e está em fase de implementação, o processo de transferência de recursos, através de Resoluções e Convênios. A SES/MG mapeou este processo e identificou algumas oportunidades de melhoria, apresentadas a seguir, que já foram ou estão sendo implantadas. O mapeamento e implementação do processo buscou sanar gargalos que dificultam a formalização da transferência dos recursos e a regulação das políticas de saúde executadas por essas instâncias. Além de buscar sanar gargalos, outra importante tentativa é a de simplificar o processo, tornando-o menos moroso e mais transparente para quem o executa ou é beneficiário dele. Figura 2: Macro etapas do Processo de Transferência de Recursos Em cada uma dessas macro etapas do processo de Transferência de recursos descritas na figura 2, foram identificadas algumas oportunidades de melhoria, as quais foram elencadas em um plano de ação. Este plano irá nortear as ações da SES/MG no que tange à implantação do fluxo de transferência de recursos redesenhado, definindo atividades, prazos e responsáveis. Um aspecto passível de melhoria identificado, por exemplo, foi a falta de padronização da prestação de contas dos recursos transferidos através de resolução. Esse fator torna ainda mais complicado para os municípios o cumprimento de seus compromissos, bem como acarreta na dificuldade e morosidade na análise da prestação de contas pelos analistas da SES/MG. Nesse sentido diversas ações estão sendo implementadas. Atualização da macro etapa referente à Prestação de Contas, do fluxo de transferência de recursos, conforme Resolução da SES/MG que regulamenta a prestação de contas de recursos transferidos através de resoluções; Padronização da cláusula de prestação de contas das resoluções;

11 10 Capacitação de funcionários da GRS para conferência da Prestação de Contas; Capacitação dos gestores e técnicos municipais para a elaboração de prestações de contas; Criação de Chek-list para a conferência da Prestação de Contas; O quadro abaixo relaciona os principais problemas identificados no processo de transferência de recursos bem como as medidas que estão sendo adotadas para saná-los. PROBLEMAS IDENTIFICADOS Falta de informação fácil para os beneficiários sobre os procedimentos para formalização do processo de Transferência de Recursos Erros na prestação de contas devido a: alta rotatividade de funcionários para conferência da prestação de contas; Falta de técnico de edificação para a vistoria das obras na gerência de prestação de contas ocasionando parada no processo Falta de padronização da prestação de contas dos recursos transferidos através de resolução. AÇÕES IMPLEMENTADAS Melhorar a interface entre o proponente (beneficiário) e a SES via internet (site) Capacitar funcionários para conferência da Prestação de Contas Contratar técnico de edificação para vistoria das obras Padronizar a prestação de contas para os recursos executados através de resolução Quadro 1: Problemas Identificados e Soluções Propostas no Fluxo de Transferência de Recursos As ações da SES/MG no tocante ao redesenho e implantação do fluxo de transferência de recursos visam padronizar procedimentos operacionais uniformizar o processo de prestação de contas entre os programas e garantir um acompanhamento mais eficaz do recurso transferido. Um bom monitoramento dos investimentos garante maior compromisso por parte dos beneficiários com correto gasto do recurso e com o cumprimento de prazos, além de proporcionar à SES/MG mais insumos para uma melhoria constante da Gestão. Nesse sentido, uma outra oportunidade de melhoria no fluxo foi o aperfeiçoamento do monitoramento das transferências de recursos.

12 11 3. Investimento em ações de monitoramento. Outra importante oportunidade de melhoria identificada, diz respeito a qualificar as ações de monitoramento realizadas pela Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais. O fato de optar por foco em resultados, não significa que o Estado deve abrir mão de sua prerrogativa de gestor e do controle que precisam exercer. Alguns exemplos de lacunas ou problemas identificados: Diversas prestações de contas atrasadas, sem controle por parte das áreas da SES/MG; Falta de monitoramento dos resultados pactuados e falta de cumprimento das sanções previstas nas resoluções gerando um descrédito em relação às mesmas o recurso/benefício passa a ser visto pelos municípios como um direito adquirido; Falta de simplificação e informatização, tornando o processo de monitoramento mais complicado. Como soluções propostas, destacam-se: Realização de mutirões visando colocar em dia as prestações de contas feitas pelos municípios; Redefinição de alguns mecanismos (resoluções) de repasse, optandose pela simplificação, por exemplo, do número de indicadores a serem monitorados; Cumprimento dos termos pactuados, fazendo com que os municípios voltem a acreditar que o eventual descumprimento dos resultados e compromissos pactuados pode gerar sanções e/ou perdas; Implantação de sistema informatizado para monitoramento de obras e início de revisões no Sistema Estadual de Convênios e Resoluções (SIGCON), visando adequar as necessidades identificadas pela Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, inclusive inclusão da parte de prestação de contas que ainda é feita fora de sistemas, em papel, de forma burocratizada e morosa.

13 O Sistema Estadual de Convênios (SIGCON ) foi criado pelo Decreto n o , de 21 de Dezembro de 2006 e alterado pelo Decreto n o de 23 de julho de Esse sistema constitui uma ferramenta de acompanhamento das transferências de recursos públicos realizadas pela administração pública do Estado de Minas Gerais para órgãos e entidades de qualquer nível de governo ou para instituições privadas. A figura 3 especifica as fases do Desenvolvimento do Projeto SIGCON-Saída. 12 Figura 3: Desenvolvimento do Projeto SIGCON-Saída Fonte: Secretaria de Estado de Governo de Minas Gerais A SES/MG já utiliza o Sistema transacional para o cadastro e o Armazém de Informações Sigcon-saída para o acompanhamento das transferências de recursos realizadas por meio de convênios e transferências fundo a fundo, as quais são regulamentadas através de Resoluções. No entanto, tendo em vista as necessidades dos usuários da SES/MG foi identificada como oportunidade de melhoria para o fluxo de transferência de recursos a realização de algumas adequações no sistema transacional já desenvolvido, bem como a inclusão do módulo de prestação de contas dos recursos repassados. A partir dessas alterações o acompanhamento do Convênio/Resolução irá ocorrer desde o cadastro do plano de trabalho até a emissão da nota de baixa da prestação de contas ou envio do processo para tomada de contas especial. Não obstante irá proporcionar mais funcionalidades para um bom monitoramento das transferências de recursos pela SES/MG

14 13 CONCLUSÃO Embora os primeiros resultados já possam ser identificados, o grande avanço a ser destacado aqui é o reconhecimento que este processo em geral identificado como um processo de apoio é na verdade finalístico no que se refere a missão da SES/MG. Mais do que isso, a Secretaria de Estado de Saúde não pode se ver apenas como um órgão com função de controle que passa recursos e cobra uma contrapartida. Precisa exercer uma função até mesmo pedagógica, orientando os municípios sobretudo em Minas Gerais onde o número excessivo de municípios e a pequena população de vários destes inviabiliza o fortalecimento da capacidade gerencial dos mesmos. Figura 3: Cadeia de valor do Sistema Único de Saúde Cabe ressaltar ainda o potencial inerente aos instrumentos de transferência de recursos e prestação de contas. É fundamental que o Estado consiga alinhar os instrumentos de forma a criar um movimento semelhante ao criado com o acordo de resultados onde a estratégia é pactuada entre o governador

15 14 e a sociedade, desdobrada para os órgãos e para as equipes dentro dos órgãos, garantindo um alinhamento e ampliando o potencial de alcance de resultados. Da mesma forma, é necessário que o Estado pactue um acordo de 1 a etapa com os municípios e depois desdobre estes compromissos para cada unidade de saúde. Por fim, resta o importante reconhecimento de que ainda há muito a ser feito. Trata-se de um processo que necessita de melhorias e aprimoramentos contínuos.

16 15 REFERÊNCIAS BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Avaliação continuada da gestão pública: Repertório/Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, CONASS, Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde. Oficina sobre redes de atenção à saúde. Guia de estudo. Brasília, GUIMARÃES, Tadeu Barreto; ALMEIDA, Bernardo Tavares de. Da estratégia aos resultados concretos: a experiência de Minas Gerais ( ). Cadernos BDMG: Belo Horizonte: BDMG, n.12, 2006a. MENDES, E. V. Os grandes dilemas do SUS. Salvador, Casa da Qualidade, Tomo II, A atenção primária à saúde no SUS. Fortaleza, Escola de Saúde Pública do Ceará, Revisão bibliográfica sobre redes de atenção à saúde. Secretaria de Estado da Saúde de Minas Gerais, MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Governo. Belo Horizonte. Disponível em: < Acesso em: 11 fev PORTER, Michael E. Vantagem competitiva: criando e sustentando um desempenho superior. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, p. PORTER, M. E; TEISBERG, E. O. Repensando a saúde: estratégias para melhorar a qualidade e reduzir os custos. Porto Alegre: Bookman, VILHENA, Renata. Rumo à segunda geração do choque de gestão. In: MARINI, Caio et al. O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora UFMG, p

17 16 AUTORIA Jomara Alves da Silva Graduada em direito. Atualmente é Subsecretária de Obras da Secretaria Estadual de Transporte e Obras Públicas de Minas Gerais. Endereço eletrônico: jomara.alves@transportes.mg.gov.br André Moreira dos Anjos Graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro. É Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Endereço eletrônico: andre.anjos@saude.mg.gov.br Francisco Antônio Tavares Junior Graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro e especializado em Economia da Saúde e Farmacoeconomia pelo IDEC/Universidad Pompeu Fabra de Barcelona na Espanha. É Assessor chefe de gestão estratégica da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais. Endereço eletrônico: francisco.junior@saude.mg.gov.br Lívia Moraes Torres Graduada em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro. É Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Endereço eletrônico: