Agenda Amazônica 21: Por Que, Para Quem, Como 1 Armin Mathis

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1 Agenda Amazônica 21: Por Que, Para Quem, Como 1 Armin Mathis Introdução O objetivo geral da Agenda 21 - seja ela local, regional, nacional ou global - é a tentativa de transformar o conceito de desenvolvimento sustentável em diretrizes de atuação política, a fim de conduzir os processo sociais em direção a uma sociedade sustentável. Ela representa, assim, um renascimento do ideário da política e teoria do desenvolvimento - justo em um momento em que nas ciências sociais se lamenta "o fim das grandes teorias". Diferente das teorias de desenvolvimento - sejam elas de cunho modernista ou dependis ta - o desenvolvimento sustentável tornou a discussão sobre desenvolvimento também uma evidência nos países desenvolvidos, até então livre da necessidade de uma teoria de desenvolvimento. Ademais ela não tem como apresentar uma referência - um exemplo - que ilustrará o fim do caminho a ser andado. O desenvolvimento sustentável, diferente da modernidade, não existe; não há como copiá-lo. Isto coloca para cada Agenda 21 um duplo desafio: primeiro, construir a sua visão de desenvolvimento sustentável, e segundo, definir as formas e os instrumentos de sua implementação. É evidente que essas tarefas são tarefas políticas, no sentido geral da função do sistema político-administrativo: de gerar e implementar decisões coletivas. O suporte que a ciência pode oferecer para essa tarefa é mais do que restrito. Primeiro, estamos falando de um processo decisório na esfera política; isto significa, que os argumentos que valem são outros que dentro de uma discussão acadêmica. A política se movimenta atrás do voto, e não atrás da verdade expressada em teorias científicas. Isso não é um argumento a favor da retirada da ciência na sua torre de marfim, mas sim a favor de sua atuação 'fora da ciência', conforme regras de jogo político. Colocar e fazer valer as suas idéias sobre uma academia sustentável, dentro de uma discussão sobre a elaboração de uma Agenda 21, é uma tarefa política, e tem que ser encarada desta forma. Dando continuidade a reflexão sobre o suporte da ciência para a elaboração e implementação de uma Agenda 21, faço o convite de que nos entreguemos a ilusão de que a política vai dar ouvidos a ciência. O que a academia (estou me referindo primeiramente às ciências sociais, mas não 1 Publicado em: Aragon L. E. (org): Debates sobre a Agenda Amazônia 21. Pág Belém (UNAMAZ)

2 descarto a possibilidade de aquilo que vou falar também se aplique a outras áreas da ciência) pode oferecer de conhecimento sobre o assunto em pauta - a construção e a implementação do um conceito de desenvolvimento sustentável? A discussão do conceito de desenvolvimento sustentável não apresenta quase nenhum progresso desde a Rio 92; o menor denominador comum ainda é a definição do relatório Brundtland - um documento político e não científico, mais um princípio ético, e assim ligada a moral, do que um conceito científico. Assim, podemos então esperar uma grande variedade de interpretações e decisões durante as elaborações das Agendas 21, onde o único fato comum em todos é de que eles serão históricos no sentido de que eles carregam em si, como pontos de referência (positivo ou negativo) todas as experiências passadas de planejamento e desenvolvimento. Não adianta esperar novidades, mas sim se preparar para ver o antigo modificado ou modernizado (os exemplos seguirão) Descartado a grande contribuição da ciência na formulação do conceito de desenvolvimento sustentável, vamos analisar o segundo aspecto acima referido: a implementação da Agenda 21. Aqui vejo um possibilidade de atuação que mais se enquadra no dia -a- dia do nosso trabalho. Baseado nos conhecimentos do funcionamento da sociedade em que vivemos, chamar atenção para as possibilidades e os limites que os instrumentos selecionados no processo político para formular e implementar a Agenda 21. Antes convêm uma rápida apresentação e análise do ideário presente nos documentos analisados, seguimos na apresentação do roteiro proposto pelo termo de referência. Os conceitos fundamentais da Agenda A Política Nacional Integrada para a Amazônia Legal tem como objetivo final a elevação da qualidade da vida das suas populações, mediante o crescimento econômico sustentável, o pleno aproveitamento das potencialidades naturais e culturais e a internalização e melhor distribuição da riqueza (PNIAL: 15). Essa apresentação do objetivo das atividades de desenvolvimento para Amazônia merece algumas reflexões, não acerca do objetivo - elevação da qualidade de vida (quem poderia ser contra) mas acerca dos instrumentos que estão sendo apresentados. Gostaria de chamar atenção para duas categorias que foram utilizados nesse parágrafo. A primeira a qual me refiro é a expressão: distribuição da riqueza. Enquanto que na discussão acadêmica sobre o desenvolvimento, ou sobre economia, normalmente se fala em distribuição da renda, acha-se aqui usado a categoria riqueza. Descartando a possibilidade de 2

3 engano, temos que procurar uma outra explicação. Renda denomina uma categoria econômica concreta, um fluxo gerado (a renda per capita é medido todo ano); riqueza se refere a algo indeterminado, em geral um estoque que ainda precisa gerar renda. Enquanto distribuição de renda é algo fácil de fazer - basta modificar o sistema tributário e criar um sistema de subsídios - a distribuição da riqueza é algo nada fácil a se conseguir. Como é pouco provável a divisão direto do estoque de riqueza, resta como alternativa viável somente a transformação da riqueza em algo que gere um fluxo - a renda - para depois distribuí-la. A distribuição da renda fica assim condicionada a possibilidade de transforma a riqueza em renda. A segunda expressão que me causou espanto foi Crescimento econômico sustentável. Depois de minha irritação, cheguei a conclusão de que isso talvez seja essa a melhor expressão da noção do desenvolvimento sustentável presente nesses documentos. Um disfarce que no decorrer do documento cada vez mais vem sendo desmascarado. Assim se lê no início do capítulo sobre as diretrizes gerais da PNIAL. A valorização humana e social da Amazônia, objetivo central da Política Integrada, será alcançada mediante duas estratégias principais de desenvolvimento: o crescimento econômico e a integração da região. (PNIAL: 19). Chamo atenção para o fato, que aqui já não se fala mais da distribuição da riqueza. A transformação do desenvolvimento sustentável em crescimento econômico sustentável, se expressa também na interpretação dada ao ecologismo. O ecologismo tem que ser voltado para o desenvolvimento, e não para a preservação (PNIAL: 7). Vale a pena chamar atenção ao fato de que desenvolvimento e preservação são aqui considerados opostos: desenvolvimento não combina com preservação. Por outro lado, o mesmo documento nos ensina que também a falta de desenvolvimento, isto é, a pobreza, não é garantia para a sobrevivência do meio ambiente. Repetindo mais uma vez o velho argumento de que a pobreza (ou falta de desenvolvimento) gera degradação ambiental (como se nos países ricos não houvesse problemas ambientais) chega-se a única conclusão: com desenvolvimento ou não, sempre há degradação ambiental. Creio que esse argumento mereceria uma atenção maior, não dentro de um documento político, mas uma abordagem acadêmica. Ambos os documentos programáticos (Política nacional integrada para a Amazônia Legal - PNIAL e a Agenda Amazônia 21 - Bases para uma discussão - AA21), além de não oferecem um avanço na discussão conceitual sobre o desenvolvimento sustentável, em grande parte os me trazem lembranças dos Planos de desenvolvimento da Amazônia (PDA's) de décadas passadas. Isso devido a alguns conceitos fundamentais que seguem na tradição desses planos, a saber: 3

4 Amazônia tem que ser enquadrada como questão nacional e não como questão regional (PNIAL: 7) (AA21: 20) A questão amazônica tem que ser desregionalizada, ela é necessidade, responsabilidade e potencialidade nacional (AA21: 33). Amazônia é um trunfo do Estado brasileiro no plano internacional (PNIAL: 7) O capital da Amazônia é a sua natureza (PNIAL: 16) Amazônia como território que tem que ser ocupado e integrado (PNIAL: 21) Benefícios do desenvolvimento tem que ser internalizados (PNIAL: 17) Amazônia como fronteira experimental de um padrão de desenvolvimento sustentável (AA21: 9) Ao definir o desenvolvimento sustentável como tarefa nacional, o governo federal - como representante auto-declarado do interesse nacional - nega o desenvolvimento sustentável da região como valor por si, e funcionaliza a Amazônia dentro de um conceito mais amplo do desenvolvimento, ou bem-estar nacional. Seguindo a doutrina da segurança nacional, trata-se de transformar o potencial da Amazônia em poder para a nação; o que mudou foi a definição econômica da potencialidade. Nos anos 60 e 70 a economia mundial identificou os recursos minerais e o potencial energético do sistema híd rico como a riqueza da Amazônia. Hoje em dia adiciona-se a sua bio-diversidade como o novo grande potencial de valor econômico. A estratégia é a mesma: valorizar a Amazônia, identificar e oferecer no mercado o que tem de valor nela. O grande projeto de mineração - sem vinculo com a economia regional - será substituídos por empresas de biotecnologia - ilhas de alta tecnologia dentro de uma região onde quase 75 % da população não tem primeiro grau completo, e onde a taxa de analfabetismo da população com idade superior a 15 anos é de 23% (dados referente ao Estado do Pará, fonte O Liberal / PNUD). O enfoque geopolítico Após a rápida apresentação e reflexão sobre alguns dos conceitos básicos, vamos agora analisar as proposições sobre a forma institucional para elaborar e implementar a Agenda 21. São sobretudo três fatores que me chamaram atenção: A falta da reflexão sobre o papel da atuação do Estado na história recente da Amazônia. A definição de política para a Amazônia como política integrada A denominação da Agenda 21 como a construção de um método e início de um processo participativo de discussão. 4

5 Os documentos analisados passam em grande parte a imagem de uma Amazônia como esfera até agora fora do alcance e da competência do Estado. Não se faz nenhuma ligação entre a situação atual da Amazônia e a dos mais de trinta anos de política de desenvolvimento para a região. Em vez disso encontra-se uma série de declarações de intenção, que ficam devendo uma explicação para a ausência do Estado (PNIAL: 24). Uma estratégia dessa é condenável por dois motivos. Primeiro, ela tira da pauta da discussão todos os assuntos ligados as atuações tradicionais do Estado - essas baseado no princípio da hierarquia e do monopólio do poder, sobretudo a segurança pessoal e a seguridade social. Condições básicas a serem garantidas para que se possa iniciar o processo de discussão sobre o desenvolvimento sustentável. Segundo, a reflexão sobre os resultados da sua própria atuação impede uma mudança na forma de intervenção das instituições públicas na região, e impede também a noção das possibilidades e limites de atuação do Estado na transformação de processos sociais. Instituições que se definiram como pontos avançados do processo da implementação da modernidade na Amazônia sem, aliás, nunca terem refletido sobre a sua própria condição de ser conseqüência da modernidade ou falta dela. O resultado disso é conhecido; elas foram absorvidas pelas estruturas de uma sociedade não- moderna, que as transformou e instrumentalizou conforme sua própria lógica. O clientelismo se modernizou através do uso dos recursos públicos cujo acesso as instituições possibilitam. A modificação dessas estruturas não é algo que se faz através da reforma do aparelho do Estado, isso requer mudanças também no lado do público. Instituições modernas requerem um público moderno. Frente essa falta de reflexão sobre o seu passado, as propostas de inovações, seja na execução (política integrada), seja na elaboração das políticas, parecem uma fuga para a frente. Feito essa ressalva, vamos analisar o mérito das inovações propostas para a constituição de um quadro institucional sustentável. A proposta de uma política integrada parte da constatação de que a estrutura do sistema político- administrativo se torna cada vez mais complexos, para poder enfrentar a crescente complexidade da sociedade em que está inserida. Esta diferenciação interna requer em conseqüência mecanismos de integração para evitar a fragmentação setorial da atuação política e para minimizar (sem poder evitar) os efeitos negativos não planejados que resultam da aplicação simultânea de políticas independentes. As redes dentro do sistema político-adminstrativo tem que conseguir não somente a ligação horizontal das diversas administrações setoriais, mas também a 5

6 integração das diferentes níveis do Estado (no caso brasileiro, a união, os estados e os municípios). As análise da ciência política mostram que a eficiência desses órgãos de coordenação depende muito da disponibilidade das instituições envolvidas de transferir competências de decisão próprias para a instituição de coordenação. Para que isso aconteça, é fundamental que não haja uma assimetria de poder ou de disponibilidade de recursos entre as instituições que fazem parte dessas redes. Sem aprofundar nesta abordagem, fica evidente que as propostas sobre o pacto federativo que mais se enquadra na lógica da rede interna do sistema político-administrativo não contempla parte das dificuldades que a implementação de uma rede desse tipo causa dentro de uma estrutura administrativa e política, como a do Estado brasileiro, onde o enclausuramento burocrático tem uma grande tradição, sobretudo nas instituições responsáveis pelo desenvolvimento, e onde o uso da máquina administrativa para fins eleitorais é parte do dia-dia. Na conceituação institucional, a rede interna do sistema político-administrativo encontra seu par na formação de rede de articulação das interesses regionais na elaboração da Agenda 21. O objetivo desse instrumento é claro: fornecer informação para a política, gerar legitimidade para a atuação política e transferir responsabilidades (antes atribuídos ao Estado) às organizações que integram a rede. Essa proposta que a primeira vista aparenta ser um avanço democrático na gestão pública não é muito original. Ela se inspirou em novas formas de atuação pública nos Estados da Europa e da América do Norte. Ela é ao mesmo tempo expressão e resultado da modernidade da sociedade global nessas regiões. A vasta literatura da ciência política que analisa esse novo instrumento da atuação política, converge na opinião de que as redes políticas são instrumentos extremamente exigente no seu funcionamento. Sem aprofundar muito o assunto, resta chamar atenção para alguns fatores, indispensáveis para o seu funcionamento. Como eles agregam somente organizações formais, precisa-se de mecanismos de representação para segmentos não-organizados da sociedade; e por outro lado, a garantia que as organizações participantes tem uma estrutura representativa que garanta a absorção dos compromissos formados dentro das reuniões pelos seu membros. Exige-se dos participantes um alto grau de atuação responsável, e até a um certo ponto contra os seus interesses particulares pré-requisitos fundamentais para chegar a um consenso que em parte restringirá as possibilidades da atuação individual de cada organização. Entre os atores coletivos que participa m nas negociações não deve existir uma assimetria de recursos, sejam eles de informação ou recursos materiais. E, 6

7 finalmente cada participante precisa da certeza de que a sua participação pode trazer para ele mais vantagens do que desvantagem, dentro do horizonte de tempo em que ele costuma atuar. As redes políticas não são exigentes para ao seu funcionamento, eles também são restritos na sua capacidade de resolver problemas ou gerar resoluções ótimas. Isso devido a sua tendência conservadora, em conseqüência da necessidade de procurar consenso, ou devido a sua tendência de formular externalidades que atingem atores ou regiões que se fazem presente na rede. A rápida abordagem sobre as redes, mostra que eles podem, sob condições específicas, e sob a participação de organizações formais interessadas na solução do proble ma, constituir um instrumento de atuação pública. Independentemente se essas condições são dadas no caso específico da Amazônia, precisa-se ter desde já, clareza dos limites de sua capacidade. Formulação e execução de políticas através do instrumento rede política, é sempre condução política na sociedade e não condução da sociedade. Esperar deles a capacidade de guiar o processo de desenvolvimento sustentável da Amazônia é esperar algo impossível. As bases do desenvolvimento Qual é a visão do desenvolvimento que transcende os documentos analisados [daqui para frente incluo o documento "Reorientação do crescimento econômico da Amazônia" de Frederico Alberto de Andrade]? A impressão que fica é a do desenvolvimento da Amazônia como problema técnico que hoje em dia, frente a uma nova constelação do mundo e frente às exigências externas, baseia-se em uma visão modificada da sua valorização. A bio-diversidade e o seu potencial para o uso econômico configura agora como novo tesouro da região. Um tesouro que é considerado patrimônio da união é não da região e cujo aproveitamento se deve dar em favor da nação. Fundamental para a descoberta e o aproveitamento desse tesouro é a ajuda da ciência e tecnologia. O papel das instituições de ciência e tecnologia Assim as instituições de ciência e pesquisa se transformam em peça fundamental dentro da concepção do desenvolvimento sustentável para a Amazônia. A internalização di níveis crescentes de sustentabilidade econômica, ambiental e social na região depende da elevação da capacidade de pesquisa das suas instituições, que constituem um dos fronts mais avançados e diversificados da região para o cumprimento dessa diretriz. (PNIAL: 26) Andrade, se referindo a um estudo sobre o INPA, ilustra mais detalhadamente esse visão do papel da ciência e tecnologia: 7

8 Ela deve possibilitar a revelação do uso industrial e doméstico da biodiversidade (Andrade: 4) Iniciar um amplo programa de pesquisa cientifica, com prioridades hieraquizadas e harmonizadas com o saber dos povos da floresta e as mais avançadas tecnologia. Sem isso não será possível promover o desenvolvimento regional (!) de forma compatível com a dotação / verdadeira vocação (!) dos recursos naturais amazônicos (Andrade: 12) As prioridades (da hierarquização) devem ser definidas sempre com vistas a mais rápida possível absorção pelo mercado. (Andrade 12) Para que a ciência possa cumprir o seu papel de fornecedor de possibilidades de valorização para o capital que quer atuar na Amazônia, ele precisa além de gerar capacidade tecnologia, também conhecer as futuras tendências de demando no mercado, para iniciar antecipadamente o conhecimento, que o mercado no futuro possa requer. Ela precisa observar e analisar "o ambiente de negócios" (SUDAM 1993: 42) ou ficar ate ntos para possíveis "mercados" dos seus produtos. Como avaliar essa visão do Estado sobre o papel da ciência? Interpreta-la como tal, uma observação do sistema político-administrativo. Sendo assim não cabe exigir conhecimento da lógica do funcio namento do sistema da ciência. Ela é muito mais resultado de uma necessidade que o sistema político-administrativo sente, no sentido de legitimar frente a outros sistemas funcionais, os recursos destinados para a ciência. Nada mais fácil de gerar essa legitimidade do que através de pesquisa empírica, que coloca a ciência em contato com o "mundo real". Assim fica visível para todos que a ciência produz algo, e que o sistema político-administrativo possibilitou essa "produção" através da alocação de recursos, ainda melhor quanto a produção acadêmica se transforma em produto comercial. O recurso público empregado na ciência se mostra duplamente eficiente, gerou legitimidade pela ciência e talvez gerou novos postos de trabalhos. Claro que isso é um caso de rara sorte para a política. E a ciência como que fica nessa história? A princ ípio indiferente, enquanto ela segue da lógica da ciência, quanto ela segue da lógica dos recursos ela deixa de ser ciência e se torna laboratório de desenvolvimento tecnológico de uma empresa ou para uma empresa. Mas nesse caso a sua lógica é outro, sobre o mérito do seu trabalho não julgam mais teorias científicas mas o mercado, que paga ou não paga. 8