Gabriela Azevedo Campos Sales

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1 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP Gabriela Azevedo Campos Sales A CONSTRUÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: uma abordagem jurídica MESTRADO EM DIREITO São Paulo 2012

2 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP Gabriela Azevedo Campos Sales A CONSTRUÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: uma abordagem jurídica Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Direito Constitucional, sob a orientação do Professor Doutor Luiz Alberto David Araujo. MESTRADO EM DIREITO São Paulo 2012

3 BANCA EXAMINADORA

4 Ao Allison, por todas as escolhas que fez.

5 AGRADECIMENTOS Ao meu orientador Professor Doutor Luiz Alberto David Araujo, pelo paciente incentivo ao longo do desenvolvimento deste trabalho. À Professora Luciana de Toledo Temer Castelo Branco e ao Professor Álvaro Luiz Travassos de Azevedo Gonzaga, pelas considerações tecidas por ocasião do exame de qualificação, essenciais para a conclusão desta dissertação. À Bianca Galafassi, pela cuidadosa revisão. Aos meus queridos Fred Diehl, Fred Normanha e Denise Vaz, pela disposição e pelo apoio, sobretudo na fase final deste trabalho. Ao João Lovo, pelas muitas ajudas durante o curso de Mestrado. Aos meus avós, Jeslaine e José, aos meus pais, Jussara e Ademar, aos meus tios, Janete e Acácio, por uma vida inteira. À minha irmã, Juliana, por saber, melhor do ninguém, o que é ser irmã. Ao Allison, pela presença.

6 SALES, Gabriela Azevedo Campos. A construção da assistência social no Brasil: uma abordagem jurídica. São Paulo, f. Dissertação (Mestrado). Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. RESUMO Esta dissertação analisa a evolução do tratamento jurídico conferido à assistência social no Brasil, cujo reconhecimento como direito social somente se deu com a promulgação da Constituição Federal de Procura-se responder às seguintes indagações: em que medida a assistência social delineada antes da Constituição Federal de 1988 contribuiu para seu pouco destaque como direito social após 1988? Em que medida o Brasil avançou no tratamento jurídico da assistência social desde a promulgação da Constituição Federal até a presente data? O tratamento dispensado à assistência social a partir de 1988 é norteado pelas disposições contidas na Constituição Federal ou pelas concepções e práticas que pautaram a assistência social antes de seu reconhecimento como direito? A escolha do tema se justifica pela relevância que a assistência social mecanismo de proteção social não contributiva tem na construção da segurança social e na promoção de justiça social. A hipótese que guiou a elaboração da pesquisa é a de que as normas e as práticas de assistência social preexistentes à Constituição Federal de 1988 obscureceram o potencial dessa política pública na superação de graves problemas socioeconômicos do país. A pesquisa empreendida consistiu na análise de registros históricos da assistência social no Ocidente e, de forma mais detida, no Brasil; no exame das normas contidas na Constituição Federal que devem pautar a efetivação da assistência social; no exame das normas jurídicas referentes ao tema promulgadas no Brasil antes e depois da Constituição Federal de 1988; e na análise de decisões judiciais versando sobre o benefício assistencial de prestação continuada previsto no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal. Os resultados da pesquisa indicam que muitas normas e práticas de assistência social ainda são bastante influenciadas pelas concepções anteriores a seu reconhecimento como direito social. Por outro lado, esses mesmos resultados revelam que, embora ainda haja um longo caminho a percorrer, os avanços na concepção e na gestão dessa política pública, à luz dos parâmetros contidos na Constituição Federal, têm sido significativos. Palavras-chave: Proteção social. Direitos sociais. Seguridade social. Assistência social no Brasil.

7 SALES, Gabriela Azevedo Campos. The construction of social assistance in Brazil: a juridical approach. São Paulo, p. Masters Dissertation. Law School, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. ABSTRACT This dissertation examines the evolution of juridical treatment granted to social assistance in Brazil, whose recognition as a social right only occurred with the enactment of the Federal Constitution of This study aims to answer the following questions: to what extent has the concept of social assistance outlined before the Federal Constitution of 1988 contributed to its little importance as a social right after 1988? To what extent has Brazil improved the juridical treatment of social assistance since the enactment of the Federal Constitution? Has the treatment granted to social assistance since 1988 been guided by the constitutional rules or by conceptions and practices regarding social assistance from before its recognition as a right? The theme was chosen due to the relevance of social assistance a non-contributory social protection mechanism to the construction of social security and promotion of social justice. The hypothesis that guided the development of the research is based on the idea that rules and practices preexisting to the Federal Constitution of 1988 have shadowed the potential of this public policy in overcoming serious socioeconomic problems in Brazil. The research consisted of the analysis of historical records concerning social assistance in the West and, especially, in Brazil; of the analysis of constitutional standards that should guide the implementation of social assistance; of the examination of legal rules concerning the subject before and after the Federal Constitution of 1988; and of the analysis of judicial rulings related to the benefit of continued provision established by the Federal Constitution, article 203, n. V. The conclusions of the research show that many rules and practices of social assistance are still influenced by conceptions from before its recognition as a social right. On the other hand, these results also reveal that, despite the long way to go through, advances in the conception and management of this public policy, according to the constitutional standards, are significant. Keywords: Social Protection. Social Rights. Social Security. Social Assistance in Brazil.

8 RELAÇÃO DE SIGLAS ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADI ADPF BPC CASMU Ação Direta de Inconstitucionalidade Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental Benefício de Prestação Continuada Comissão de Assistência Social do Município CBIA Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência CC CEAM Centro-Pop CF CIB CIT CNPS CNSS CRAS Código Civil Centro de Estudos Avançados Multidisciplinares Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua Constituição Federal Comissão Intergestores Bipartite Comissão Intergestores Tripartite Conselho Nacional de Previdência Social Conselho Nacional de Serviço Social Centros de Referência de Assistência Social CREAS Centros de Referência Especializados de Assistência Social CNAS Conselho Nacional de Assistência Social CONAB DSS FINSOCIAL Companhia Nacional de Abastecimento Divisão de Serviço Social Fundo de Investimento Social FNAS Fundo Nacional de Assistência Social FUNAC FUNRURAL IGD Fundo Nacional de Ação Comunitária Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural Índice de Gestão Descentralizada INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INPS Instituto Nacional de Previdência Social INSS Instituto Nacional do Seguro Social IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPLAN Instituto de Planejamento de Gestão Governamental

9 LBA Legião Brasileira de Assistência LOAS Lei Orgânica de Assistência Social MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome NEPPOS NESP NOB Núcleo de Estudos e Pesquisa em Políticas Sociais Núcleo de Estudos de Saúde Pública Norma Operacional Básica NOB/SUAS Norma Operacional Básica da Assistência Social OMS Organização Mundial da Saúde OIT Organização Internacional do Trabalho ONU Organização das Nações Unidas PAEFI PAIF Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PNAA PNAS Programa Nacional de Acesso à Alimentação Política Nacional de Assistência Social PND PND-NR RGPS RMV SINPAS Plano Nacional de Desenvolvimento Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República Regime Geral de Previdência Social Renda Mensal Vitalícia Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social SEBES SNAS Secretaria do Bem-Estar Social Secretaria Nacional de Assistência Social STF Supremo Tribunal Federal SUAS Sistema Único de Assistência Social SUS Sistema Único de Saúde TNU Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais

10 SUMÁRIO INTRODUÇÃO Delimitação do tema Método Estrutura do trabalho Alguns cuidados na elaboração deste trabalho ASSISTÊNCIA SOCIAL: ANTECEDENTES HISTÓRICOS NO OCIDENTE Considerações iniciais sobre proteção social A ausência de práticas institucionalizadas de proteção social Surgimento e evolução da proteção social A evolução do modelo britânico de proteção social O modelo francês de proteção social O modelo germânico de proteção social O modelo norte-americano de proteção social Outros registros históricos Encíclica Rerum Novarum (1891) Constituição Mexicana (1917) Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) Convenção n. 102 da Organização Internacional do Trabalho sobre norma mínima para seguridade social (1952) Conclusões A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL ANTES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE Introdução Primeiros registros do Brasil-Colônia A assistência no Brasil Imperial A assistência na República Velha A assistência social do final da República Velha até o início do regime militar A década de 1930: o início da filantropia regulamentada Ainda a década de 1930: o início da disciplina infraconstitucional da assistência social A década de 1940: o surgimento da Legião Brasileira de Assistência LBA Ainda a década de 1940: assistência social e caridade cada vez mais próximas A década de 1950: a multiplicação de órgãos de assistência social e de incentivos fiscais... 86

11 2.5.6 A década de 1960 até 1964: a ampliação dos incentivos fiscais e o reforço ao papel cartorial do CNSS A assistência social durante o regime militar Aspectos gerais A Carta Constitucional de 1967 e a Emenda n. 1/ A legislação infraconstitucional: isolamento do CNSS, crescimento da LBA e manutenção de benefícios fiscais A assistência social na década de Os últimos anos do regime militar O período pré-constituição Federal de Uma síntese da assistência social até a Constituição Federal de DIRETRIZES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE Considerações iniciais Estado de Bem-Estar Cidadania, dignidade humana e valor social do trabalho como fundamentos da República Federativa do Brasil Cidadania Cidadania como direito a ter direitos Cidadania como conjunto de direitos Dignidade da pessoa humana Valor social do trabalho Objetivos Fundamentais da República Federativa do Brasil Objetivos da Ordem Social Bem-estar social na Constituição Federal de Justiça social na Constituição Federal de O direito social à segurança e à assistência aos desamparados O direito social à segurança O direito social à assistência aos desamparados Competências constitucionais em matéria de assistência social Seguridade Social Conceito de seguridade social tendo o atendimento às necessidades sociais como eixo estruturante Disposições gerais relativas à seguridade social Universalidade da cobertura e do atendimento Uniformidade e equivalência de benefícios e serviços às populações urbanas e rurais Distributividade e seletividade na prestação dos benefícios e dos serviços Irredutibilidade do valor dos benefícios Equidade na forma de participação no custeio Diversidade da base de financiamento

12 Caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, empregadores, aposentados e Governo nos órgãos colegiados Comentários aos artigos 203 e 204 da Constituição Federal A definição de assistência social à luz da Constituição Federal As espécies de normas veiculadas no artigo 203 da Constituição Federal O artigo 203 da Constituição Federal e a identificação dos destinatários da assistência social Estrangeiros como destinatários da assistência social O caráter não contributivo da assistência social A subsidiariedade da assistência social: um princípio inadequado O Artigo 204 da Constituição Federal A DISCIPLINA INFRACONSTITUCIONAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NA VIGÊNCIA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE O período de 1988 a A Lei Orgânica da Assistência Social LOAS Observações iniciais Definições e objetivos Princípios e diretrizes Organização e gestão A gestão das ações na área da assistência social Proteção social, defesa de direitos e vigilância socioassistencial na LOAS As competências dos entes federativos na área da assistência social Entidades e organizações da assistência social As instâncias deliberativas do SUAS O Conselho Nacional de Assistência Social CNAS As Conferências Nacionais de Assistência Social Benefícios, serviços, programas e projetos de assistência social Benefícios da assistência social Benefício de prestação continuada Destinatários do benefício assistencial: idosos e pessoas com deficiência A aferição da necessidade financeira como requisito para concessão do benefício assistencial de prestação continuada A definição de família para efeito de concessão do benefício assistencial de prestação continuada Uma alternativa aos critérios previstos no artigo 20, 1º e 2º, da LOAS Manutenção, suspensão e cessação do benefício assistencial de prestação continuada Benefícios eventuais Serviços assistenciais Programas de assistência social

13 Programas de assistência social desenvolvidos entre a promulgação da LOAS e a aprovação da PNAS/ Programas de transferência de renda paralelos à política de assistência social Uma avaliação dos programas de assistência social antes da PNAS/ Os programas de assistência social na atual redação da LOAS Projetos de enfrentamento da pobreza Financiamento da assistência social A Medida Provisória n. 813/ A Política Nacional de Assistência Social de 1998 e as Normas Operacionais Básicas de 1997 e A Política Nacional de Assistência Social de O Sistema Único de Assistência Social SUAS Aspectos gerais A gestão do SUAS e as competências dos entes federativos Entre cooperação e subsidiariedade: as estratégias da descentralização Os instrumentos de gestão da PNAS/2004 e do SUAS As instâncias de articulação, pactuação e deliberação O financiamento da assistência social ANÁLISE DE DECISÕES JUDICIAIS SOBRE A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO ASSISTENCIAL DE PRESTAÇÃO CONTINUADA Considerações iniciais Delimitação da pesquisa Temas destacados Deficiência, incapacidade laborativa e incapacidade para a vida independente Pessoas com deficiência menores de 16 anos Definição de família para aferição da renda Critério objetivo de renda Aplicação do Estatuto do Idoso, artigo 34, parágrafo único As referências à miserabilidade Crítica aos acórdãos CONCLUSÕES REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Legislação Sites Acessados Decisões Judiciais

14 INTRODUÇÃO 1 Delimitação do tema A Constituição Federal de 1988 consagra em seu artigo 6º o direito social à assistência aos desamparados. Mais adiante, no Título VIII Da Ordem Social, Capítulo II Da Seguridade Social, disciplina a assistência social em uma seção própria, ao lado da saúde e da previdência social. Juntas, saúde, previdência e assistência social compõem o sistema de seguridade social, que busca proteger indivíduos e grupos contra diversas situações de necessidade. A seguridade social, por sua vez, é abarcada pela noção mais ampla de proteção social. Ao prever uma disciplina jurídica da assistência social, o constituinte trouxe para o campo dos direitos um tema historicamente atrelado à filantropia e à caridade ou benemerência 1. Transformou em dever estatal o que historicamente era concebido como benesse, criando, dessa maneira, um compromisso com o atendimento das necessidades básicas de todos os membros da sociedade. Compreender como um direito fundamental a assistência social historicamente alocada entre o favor e o dever não seria simples, como também não seria simples o desenvolvimento de políticas públicas 2 que concretizassem esse novo direito. De fato, foi o que se percebeu nos anos seguintes à promulgação da Constituição Federal. A difícil aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social, em 1993, foi uma das demonstrações mais claras disso. Outro sintoma dessa dificuldade é a constatação de que muitas obras dedicadas ao estudo do Direito Constitucional e à 1 Emprega-se a palavra filantropia para designar o sentimento de altruísmo e a comiseração, que levam a um voluntarismo que não se realiza no estatuto jurídico, mas no caráter da relação (MESTRINER, 2011, p. 14). As palavras caridade e benemerência são empregadas como expressões sinônimas para designar a ação do dom, da bondade, que se concretiza pela ajuda ao outro (MESTRINER, 2011, p. 14), pautadas por sentimentos religiosos. 2 Adota-se aqui o conceito de política pública formulado por Bucci (2006, p. 39), a saber: programa de ação governamental que resulta de um processo ou um conjunto de processos juridicamente regulados processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

15 14 Seguridade Social reservam espaço reduzido ao tema da assistência social e nem sempre vão além da reprodução do texto constitucional 3. Em contraste, os debates sobre direitos sociais como saúde e educação aparecem com frequência e profundidade crescentes. Importantes trabalhos acadêmicos tratam de temas como a extensão desses direitos e os limites à sua justiciabilidade, havendo ainda rica jurisprudência a respeito. A assistência social não conta com a mesma produção jurídica, tampouco com a mesma pluralidade de abordagens. Três indagações importantes e entrelaçadas emergem dessas observações iniciais. A primeira: em que medida a assistência social delineada antes da Constituição Federal de 1988 contribuiu para seu pouco destaque como direito social após 1988? A segunda: em que medida o Brasil avançou no tratamento jurídico 4 da assistência social desde a promulgação da Constituição Federal até a presente data? A terceira: o tratamento dispensado à assistência social a partir de 1988 foi norteado pelas disposições contidas na Constituição Federal ou pelas concepções e práticas que pautaram a assistência social antes de seu reconhecimento como direito social? Para responder a essas perguntas, importa, antes de tudo, compreender como a assistência social surgiu como prestação estatal, como se deu sua positivação no ordenamento jurídico e qual foi a evolução subsequente. Ao traçar essa evolução, pretende-se investigar a leitura que o Estado brasileiro fez e faz da assistência social. Para tanto, é imprescindível apresentar um estudo sobre os antecedentes do direito à assistência social. Justifica-se assim a existência de dois capítulos: o primeiro, mais genérico, voltado às matrizes da assistência no Ocidente; o segundo, mais específico, destinado ao surgimento da assistência social no Brasil. O passo seguinte é analisar a conformação da assistência social na Constituição Federal, o que não pode se limitar ao estudo dos dispositivos especificamente voltados a 3 No mesmo sentido, tem-se a crítica de Stuchi (2010, p. 148): em razão da arraigada concepção da assistência social como filantropia e do pouco avanço na produção jurídica sobre a área, observa-se que o pensamento jurídico não assimilou a novidade. O direito constitucional e o direito da seguridade social lhe deram pouco ou nenhum espaço nas páginas dos seus manuais. Geralmente reproduzem o que já está escrito na Constituição e na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) [...]. 4 Ressalta-se que enfoques jurídicos sobre assistência social são escassos, o que não se repete em outras áreas de conhecimento. Há interessante produção sobre a assistência social, sobretudo elaborada por estudiosos e profissionais do Serviço Social. Aliás, deve-se à mobilização dos profissionais do Serviço Social, ao lado dos movimentos sociais e de outros trabalhadores da área de assistência social, boa parte da evolução da assistência social no país, como a aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social LOAS, a elaboração da atual Política Nacional de Assistência Social PNAS e a criação do Sistema único de Assistência Social SUAS (STUCHI, 2010, p. 148).

16 15 essa matéria, mas deve se estender a todas as normas que, de alguma forma, delineiam o referido direito. Com isso, pretende-se identificar os vetores constitucionais da assistência social no Brasil. Os subsídios obtidos pelo estudo desses aspectos permitem uma análise crítica da efetivação desse direito social a partir de Interessa, nesse ponto, esclarecer em que medida o Poder Público retomou formas tradicionais de assistência nem sempre compatíveis com a Constituição Federal e em que medida efetivamente concretizou os ditames constitucionais. Para tanto, examina-se a disciplina infraconstitucional da assistência social a partir de 1988, com foco na legislação federal, e a maneira como foi efetivada a garantia contida no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal dispositivo que inaugura um dos maiores programas de transferência de renda do país e que assegura o direito subjetivo a uma prestação assistencial. 2 Método Visando compreender o surgimento e a evolução da assistência social nos moldes indicados no tópico anterior, a pesquisa foi desenvolvida em três etapas. A primeira delas consistiu no estudo da evolução histórica da assistência social no mundo ocidental, seguido do exame do histórico brasileiro. Prestigiou-se nessa etapa da investigação a pesquisa bibliográfica e o estudo de normas jurídicas pertinentes à matéria. Para o estudo da assistência social brasileira após a promulgação da Constituição Federal de 1988, recorreu-se à pesquisa bibliográfica, ao exame de normas constitucionais e infraconstitucionais produzidas na esfera federal, bem como à análise de decisões do Supremo Tribunal Federal. A terceira e última etapa da pesquisa também concernente à assistência social após a Constituição Federal de 1988 consistiu na coleta e análise de decisões judiciais da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais TNU.

17 16 3 Estrutura do trabalho A pesquisa realizada resultou na elaboração de cinco capítulos, além desta introdução e da conclusão. O Capítulo 1 é dedicado ao estudo da evolução das práticas socioassistenciais no mundo ocidental. Interessa compreender como surgiram as medidas de proteção social e, dentro desse conjunto, como surgiu a assistência social. Além de identificar as características herdadas das primeiras práticas socioassistenciais, pretende-se demonstrar o quanto a reflexão atual sobre assistência social é marcada pelos eventos que ensejaram as primeiras medidas de assistência, muitos deles anteriores à consolidação do capitalismo industrial. No Capítulo 2 5, busca-se traçar um histórico das primeiras formas de atendimento às situações de necessidade social 6 no Brasil, sobretudo em razão da pobreza e do abandono. Ainda nesse capítulo, apresenta-se um levantamento das normas constitucionais e infraconstitucionais sobre assistência social no Brasil até a Constituição Federal de Com isso, conhece-se o terreno encontrado pela Constituição Federal para finalmente positivar a assistência social como um direito e identificam-se os fatores históricos que dificultaram a implementação desse direito sob a nova ordem constitucional. 5 Minhas primeiras pesquisas sobre assistência social em todas as constituições brasileiras e na Lei Orgânica de Assistência Social (Lei n /93) resultaram na elaboração do trabalho A assistência social na Constituição Federal e na Lei Orgânica da Assistência Social, que foi submetido ao Conselho Editorial da Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos da Instituição Toledo de Ensino e aceito para publicação. A previsão é de que o artigo integre a edição de número 53 da Revista, mas a publicação não ocorreu até a conclusão desta dissertação. Algumas das ideias apresentadas nesse artigo incluindo o significado do direito à segurança previsto no artigo 6º da Constituição Federal, a importância do conceito de necessidade social formulado por Almansa Pastor (1991) para a compreensão da seguridade social e a afirmação de que o critério da necessidade não se resume à necessidade de renda e os registros sobre a evolução da assistência social no ordenamento jurídico brasileiro e na jurisprudência foram desenvolvidos e aprofundados nesta dissertação, levando em conta inclusive recentes alterações legislativas que modificaram em muito a Lei Orgânica da Assistência Social. Por outro lado, algumas afirmações foram revistas, sobretudo no que concerne à subsidiariedade em matéria de assistência social e no emprego dos termos necessidades humanas e necessidades sociais como sinônimos. Além disso, no artigo A construção da assistência social no Brasil: notas sobre as Leis n /11 e /11, publicado em outubro de 2011, discorri sobre o conteúdo da Lei Orgânica de Assistência Social antes e depois da promulgação das leis indicadas no título do artigo, buscando identificar e contextualizar as principais inovações e, ao mesmo tempo, ressaltar pontos que poderiam ter sido aprimorados. 6 Na esteira da terminologia adotada por Pereira (2006, p. 19), os termos necessidades humanas e necessidades sociais são empregados como expressões equivalentes, pois, nas palavras da autora, não se concebe o aspecto humano dissociado do social.

18 17 A seguir, no Capítulo 3, estuda-se o sistema de assistência social delineado na Constituição Federal de 1988, ao que se segue a análise da construção da assistência social no plano infraconstitucional contida no Capítulo 4. Nesses dois capítulos, o foco de atenções está centrado no protagonismo do Poder Público em matéria de assistência social uma das novidades contidas na Constituição Federal de 1988 e, dadas as limitações impostas pela pesquisa, concentra-se a análise nas normas e ações desenvolvidas na esfera federal. O Capítulo 5 é voltado para o estudo acerca de decisões judiciais tratando da concessão do benefício assistencial de prestação continuada. Com isso, será possível verificar de que a maneira a TNU vem se pronunciando a respeito da extensão do direito à assistência social. As conclusões do trabalho são apresentadas com o propósito de retomar algumas das considerações apresentadas e, com isso, oferecer resposta às três indagações suscitadas no tópico 1 desta Introdução. 4 Alguns cuidados na elaboração deste trabalho Na elaboração da presente pesquisa, procurou-se tomar dois cuidados. O primeiro foi o de não simplificar políticas de assistência social a simples mecanismos de manutenção do status quo, preocupadas apenas em prover aos cidadãos o mínimo para atenuar conflitos sociais. O segundo, exatamente oposto, foi de não enxergar os avanços em matéria social como fruto de lutas intransigentes da população. Em suma: evitou-se qualquer abordagem que negasse o caráter contraditório e conflituoso da assistência social. Discorrer sobre assistência social, defendendo, inclusive, uma ampliação ou mudança de perspectiva, não é tarefa simples, tampouco isenta de contradições. A efetivação de direitos sociais é sempre conflituosa, por envolver altos investimentos e, por conseguinte, implicar significativa alocação de recursos nas políticas sociais correspondentes a esses direitos e reavivar o embate em torno do que deve ou não deve ser assegurado pelo Estado. Mesmo quando estabelecido um conjunto claro e

19 18 técnico de necessidades a serem atendidas, não se pode afastar a controvérsia sobre o quanto cabe ao Estado prover e em que condições deve fazê-lo (ABRANCHES, 1987, p. 13). Portanto, sem a pretensão de encontrar um modelo ideal de assistência social para o Brasil ou mesmo de superar as contradições que permeiam essa política, este trabalho pretende contribuir para a discussão do tema, registrando o processo ainda em curso de efetivação do direito à assistência social e apontando aspectos que carecem de maior reflexão por parte dos operadores do Direito.

20 1 ASSISTÊNCIA SOCIAL: ANTECEDENTES HISTÓRICOS NO OCIDENTE 1.1 Considerações iniciais sobre proteção social Muitas experiências convergiram para formar o campo de conhecimento que hoje corresponde à seguridade social, da qual a assistência social faz parte. As experiências vão desde a provisão de mínimos de subsistência por vezes limitados ao estritamente necessário para a sobrevivência física de indivíduos até políticas de caráter universal, pautadas por princípios de igualdade e justiça social. Essas práticas podem ser reunidas sob o signo amplo da proteção social 7 que, na lição de Dictamen y Asesoría (1996 apud SANTOS, 2003, p. 139), pode ser subdivida em três fases: a proteção dos pobres, a proteção dos trabalhadores e a proteção dos cidadãos. Muitas das práticas que constituíram o embrião da assistência social foram superadas há muito tempo 8. Outras se fazem presentes há séculos, apenas com algumas mudanças, a exemplo do pagamento de complementações da renda. Por fim, persistem alguns traços da forma original de a sociedade lidar com as situações de necessidade de seus membros, especialmente as situações de pobreza. O que permite identificar um núcleo comum a todas essas experiências é o fato de consistirem em respostas dadas pelo Poder Público, isoladamente ou em conjunto com outras instituições, às situações de necessidade social. 7 Em relação ao sentido atual de proteção social, adota-se a definição apresentada por Pereira (2006, p. 16, nota de rodapé 2), a saber: Proteção social é um conceito amplo que, desde meados do século XX, engloba a seguridade social (ou segurança social), o asseguramento ou garantias à seguridade e políticas sociais. A primeira constitui um sistema programático de segurança contra riscos, circunstâncias, perdas e danos sociais cujas ocorrências afetam negativamente as condições de vida dos cidadãos. O asseguramento identifica-se com as regulamentações que garantem ao cidadão a seguridade social como direito. E as políticas sociais constituem uma espécie de política pública que visa concretizar o direito à seguridade social, por meio de um conjunto de medidas, instituições, profissões, benefícios, serviços e recursos programáticos e financeiros. Neste sentido, a proteção social não é sinônimo de tutela nem deverá estar sujeita a arbitrariedades, assim como a política social parte integrante do amplo conceito de proteção poderá também ser denominada de política de proteção social. 8 Analisadas criticamente, nem todas essas experiências fazem jus ao adjetivo protetivas, porque não foram concebidas para resguardo ou favorecimento de pessoas em situação de fragilidade, mas sim para manter a ordem e preservar interesses econômicos.

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